行政执法和刑事司法衔接,又称“行刑双向衔接”,包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视健全行政执法和刑事司法衔接机制,检察机关在推进行政处罚和刑事处罚衔接方面取得了显著成效。2023年7月,最高检出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(下称《行刑衔接意见》),为检察机关在新形势下如何更好地实施行刑反向衔接工作指明了方向。《行刑衔接意见》指出,反向衔接工作由行政检察部门牵头,负责检察意见、检察建议的制发、跟踪督促、工作情况汇总分析及有关外部协调等工作。但是,我国现行法律法规中关于反向移送机制的规定多为原则性规定。尽管行刑反向衔接已经得到高度重视,并在制度构架上初具雏形,但相关配套规定还存在需要持续完善的问题。笔者认为,应从以下四个方面予以完善:

　　完善行刑反向衔接相关配套措施。完善的行刑反向衔接配套措施是行刑反向衔接制度顺利实施的保障,设置科学的办案系统是行刑反向衔接最重要的配套措施。在《行刑衔接意见》实施后,最高检针对行刑反向衔接的要求,在检察业务系统增加了行刑反向衔接模块;一些省级院、市级院也制发了行刑反向衔接办案指引等配套措施,一定程度上为检察系统行刑反向衔接工作提供了具体遵循。

　　为更好打击犯罪、提高违法成本,检察机关应加强与行政机关在办案系统方面的衔接配合,如在检察业务系统与行政机关综合执法平台之间增设行刑反向衔接模块,建立检察机关与行政机关数据共享,同时实现行刑反向衔接线索、证据、法律文书的“线上移交、线上办理”,以提高行刑衔接案件的办案质效。同时,加强顶层设计,以联合出台文件等方式打通行刑反向衔接中检察机关与行政机关之间的沟通障碍,如在交警部门使用的“六合一”平台中,相应增加对危险驾驶案件被不起诉人饮酒后驾驶机动车进行行政处罚的选项设置,以便更好贯彻落实《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》。

　　强化行刑反向衔接责任追究机制。行政处罚法第82条规定:“对有案不移等违法行为由上级机关责令改正,情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任”;刑法第402条规定:“行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。”由此可见,我国现行法律对行刑正向衔接中有案不移问题进行了较为具体的规定。但是,对于行刑反向衔接案件,目前仅有《行刑衔接意见》第二部分第3条作出规定,即“发现行政主管部门违法行使职权或不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。上述规定囿于制发机关与文件位阶,不足以突显法律责任应有的强制性,导致行政机关对行刑反向衔接工作的配合缺乏强制性约束。因此,建议对行刑反向衔接进行立法规范,或是由有关部门联合出台规定,对行政机关法律责任等进行详细规定,明确涉及职务违法和职务犯罪的,应依法由监察机关进行调查。同时,升级检察业务系统,对现有行刑反向衔接模块进行改造,在案卡填写阶段新增行政机关未进行处罚原因选项。检察机关办案人员可对行政机关未处罚原因进行简要描述,由上级检察机关对相关案卡定期抓取,对行政机关未进行处罚情形进行调查。若存在行政主管机关违法行使职权或不行使职权的情况,由上级检察机关向上级行政主管机关进行通报,涉及职务违法和职务犯罪的,应将相关线索移送给监察机关进行调查。

　　加强与行政部门的沟通协调。根据相关规定,检察机关可以根据工作需要,会同有关单位沟通协调相关问题。

　　一是以会签文件的形式固定共识。最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第15条规定:“人民检察院根据工作需要,可以会同有关单位研究分析行政执法与刑事司法衔接工作中的问题,提出解决方案。”《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定:“人民检察院决定不起诉的案件,可以根据案件的不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的,经检察长批准,人民检察院应当提出检察意见,连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理,并要求有关主管机关及时通报处理情况。”可见,修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》对不起诉案件中检察机关适用非刑罚处罚措施作出了明确规定,对于提出检察意见,细化了程序要求。

　　二是以检察听证的形式凝聚共识。检察机关应充分发挥检察听证促进社会治理、落实司法为民、提升检察公信力的重要作用,梳理常见违法行为行政处罚法律依据,对常见案件如危险驾驶、交通肇事、故意伤害等案件作出相对不起诉后是否需要继续作出行政处罚事项召开听证会,邀请人大代表、人民监督员等人员参加,讨论研究之后,对加强行刑衔接工作、统一执法司法认识、校准处罚标准等形成共识。

　　三是建立“府检联动”工作机制。通过发挥府检各自职能优势,创新府检联动协作工作机制,建立完善“依法行政+检察监督”社会治理新模式,涵盖机制共建、信息交换、成果共享等内容,促使法律监督方式实现“单兵作战”向“协调联动”转变。以府检联席会议作为检察机关与行政机关信息共享和意见交流的平台,对于检察机关作出不起诉决定并提出检察意见的案件,检察机关应定期与相关主管部门召开联席会议,通报行刑衔接及处理中存在的问题,研究意见、对策,提出具体的解决方案,并建议党委、政府将此项工作落实情况纳入行政机关考核内容,督促落实。

　　健全检察意见落实督促机制。坚定不移坚持党的领导,贯彻落实党的政策,是检察机关应尽的责任。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,任何行政机关、司法机关都要对人大负责,受其监督。如山东省人大常委会2019年9月27日出台了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》,对行政检察监督作出明确规定,要求对“行政执法、行政审判和行政执行工作中存在的制度缺失、管理漏洞、失职渎职等倾向性、典型性、普遍性问题,定期向本级党委、人大常委会报告,向政府、监察机关、法院提出意见建议”。结合具体办案实际,对于故意伤害案、盗窃案等部分案件,行政机关在移送审查起诉之前未予以行政处罚,而检察机关认为被不起诉人应当接受行政处罚而向行政机关提出检察意见,行政机关收到检察意见后不重视、不落实的,检察机关可将此种情况定期向本级党委、人大常委会报告,督促行政机关落实检察意见。

　　(作者单位:西北民族大学、山东省巨野县人民检察院、西北师范大学法学院)