党的二十大将安全生产作为国家安全和公共安全治理的重要内容,强调“统筹发展和安全”“提高公共安全治理水平,推动公共安全治理模式向事前预防转型”。开展预防性安全生产公益诉讼顺应了当前我国安全生产发展形势,符合人民群众期待需求。我国安全生产法第74条第2款从事后损害救济与事前风险预防两个方面对安全生产公益诉讼制度作出规定,并正式确立了预防性安全生产公益诉讼制度,这对强化安全生产风险防范和隐患治理提供了有力司法保障。笔者在司法实践中发现,目前开展预防性安全生产公益诉讼在法律适用、履职主体确定等方面仍面临一些问题。
预防性安全生产公益诉讼法律适用中面临的问题
对“生产经营单位”存在认识分歧。安全生产法第2条规定的“从事生产经营活动的单位”,是否包含自然人、个体工商户等主体,在理论和实务中存在较大争议。有观点认为,根据《促进个体工商户发展条例》第2条规定,“有经营能力的公民在中华人民共和国境内从事工商业经营,依法登记为个体工商户的,适用本条例”,个体工商户是自然人而非单位,因此不属于安全生产法第2条规定的“从事生产经营活动的单位”。另有观点认为,依据国家安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第68条规定,我国安全生产法律体系中的“单位”是指“基本单元”,既包括单位、组织,也包括个体经营者;全国人大常委会法制工作委员会编写的《安全生产法释义》亦明确,不论安全生产经营单位性质如何、规模大小,只要是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动,都应当遵守安全生产法各项规定。将个体工商户的生产经营活动纳入安全生产法治监管,符合安全生产法的立法宗旨。
重大事故隐患界定不清。依据安全生产法第74条第2款规定,安全生产违法行为造成重大事故隐患是启动预防性安全生产公益诉讼的法定要件。由于该类行为并未发生公益受损结果,无法以实害后果作为公益受损的衡量标准,如何科学界定和判定重大事故隐患,准确把握预防性安全生产公益诉讼立案的边界,一直是实践中的难点,也存在较大争议。
一是关于重大事故隐患判定标准。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第3条第2款根据事故隐患的危害和整改难度,将安全生产事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患,并明确了各自概念。近几年,国务院应急管理部统筹相关部门按照安全生产法规定,陆续发布《工贸企业重大事故隐患判定标准》《煤矿重大事故隐患判定标准》等重大事故隐患判定标准,为相关行业领域重大事故隐患的判定提供了直接依据。但仍有部分行业领域的重大事故隐患判定标准尚未发布,还有不少新行业新业态仍存在标准空白,加之所发布的标准涉及诸多专业术语且缺乏权威解读,实践中仍存在重大事故隐患判定标准“不够用”“不好用”的问题。
二是重大事故隐患判定标准在预防性安全生产公益诉讼立案时的角色定位问题。有观点认为,安全生产法第74条第2款明确将造成“重大事故隐患”作为预防性安全生产公益诉讼的启动条件,因此应严格将国家应急管理部及相关行业部门发布的重大事故隐患判定标准作为预防性安全生产公益诉讼立案的依据和标准,对于未列入标准的风险隐患不应进行安全生产公益诉讼立案。另有观点认为,重大事故隐患判定标准中所列的隐患事项当然应成为预防性安全生产公益诉讼的监督重点,但并非公益诉讼检察监督履职的全部。各行业领域出台重大事故隐患判定标准主要目的是防范和遏制重特大事故、守牢安全生产底线。基于安全生产工作的极端重要性、当前安全生产形势的严峻复杂性以及检察公益诉讼制度价值考量,对于虽未列入重大事故隐患判定标准但危及人民群众生命财产安全的隐患问题,理应进行公益诉讼监督,如此才符合安全生产法的立法宗旨和安全生产公益诉讼“防未病”“治未然”的制度要求。
监管责任边界不清,难以确定履职主体。依据安全生产法规定,我国安全生产领域实行主管部门“综合监管”与其他部门“行业监管”相结合的监管体制。应急管理部门还依据有关法律规定对部分行业领域直接进行监管。如何厘清“综合监管”和“行业监管”的关系成为执法司法难解之题。
预防性安全生产公益诉讼的三条路径
在全面把握预防性安全生产公益诉讼理论基点和价值功能的基础上,健全联动协作与社会支持体制机制、提升检察公益诉讼及重点行业领域能力素养是破解难题的关键。
健全联动协作机制。一是强化检府协同。检察机关与属地政府及应急管理部门、行业监管部门等建立常态化协作机制,健全行政执法与公益诉讼衔接机制,与各行政机关密切联系沟通,畅通信息共享,增进工作协同,拓宽线索来源,汇聚协同治安合力。二是推动建议、提案转化。深化人大代表建议、政协委员提案与公益诉讼检察建议衔接转化工作机制,密切与代表、委员的联络沟通,认真听取并系统梳理意见建议,将符合条件的建议提案转化为公益诉讼线索、检察建议。三是深化一体履职、融合履职。充分发挥检察一体作用,推进公益诉讼检察与刑事检察、民事检察、行政检察线索移送和办案协同,增强检察监督合力。四是加强检企联动。与辖内安全生产重点企业加强联系沟通,加强法治宣传和法律服务,助推企业开展安全生产风险隐患排查治理。
健全社会支持机制。一是构建科学评估机制。对于安全生产风险类型、隐患认定、履职情况、整改成效等专业事项,引进第三方专业机构进行客观、专业判断,为公益诉讼办案提供参考。二是发挥志愿者队伍作用。吸纳具有专业背景的人员加入“益心为公”志愿者队伍,通过举行专题培训或邀请参加办案等方式增进志愿者公益诉讼检察的了解,更好发挥志愿者“信息源”“智囊团”“监督员”等方面作用。三是完善特邀检察官助理、专家咨询等制度。区分行业领域优化人员结构,有针对性邀请或聘请具有安全生产专业知识的人员任特邀检察官助理或加入专家咨询库。
提升检察公益诉讼及重点行业领域专业素养。一方面,要提升检察公益诉讼监督能力。突出高质效办案。坚持“三个善于”,提升高质效办好每一个案件的能力和自觉。准确理解公益诉讼相关法律规范,扎实掌握公益诉讼线索研判、调查核实、案件处理、综合治理等技能方法,严格把握立案条件,精准确定监督对象和监督标准,规范开展文书制作、系统操作、流程监控等公益诉讼办案工作。强化数字赋能。主动协调、归集安全生产相关公共数据和执法数据,积极构建安全生产公益诉讼法律监督模型,提升安全生产线索发现能力和公益保护效能。加强装备武装。结合工作实际配备快检箱、检测仪、无人机等公益诉讼办案必要的仪器装备,提升公益诉讼装备水平。另一方面,要提升重点行业领域专业素养。加强对矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、金属冶炼等高危重点行业专业知识的学习培训,准确掌握安全生产重点行业领域法律法规、行业特点、风险隐患点等专业问题。与相关行业主管部门加强人员和工作交流,培养锻炼专业办案力量。对于涉及安全生产重点行业领域的公益诉讼案件,在线索研判、调查核实、标准适用、成效评估等方面善用外脑智慧,破除专业知识壁垒。
(作者分别为江西省人民检察院南昌铁路运输分院检察长、检察官)
