破产制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分,破产企业退出机制与救治机制对于当前营商环境的优化提升具有重要意义。近年来,企业破产审判案件中出现了一些新情况,比如虚假申报债权问题突出,破产程序运转不畅,执行案件移送破产审查衔接不到位等。检察机关作为民事诉讼监督机关,开展破产程序监督既属于法定职责又有其必要性。目前,这项工作开展得还不够系统和深入,笔者认为,可从以下四个方面入手,构建全流程监督格局,加强破产检察监督。
一、树立系统性、全流程监督的理念
破产检察监督既包括对破产程序本身的监督,也包括对破产程序衍生的生效裁判的监督,以及对与破产程序相关的执行活动的监督。目前,检察机关对后两者开展监督的案件较多,而对于破产程序本身实行监督的案件较少。
破产程序涉及的裁定事项有近50种,比如破产受理裁定、破产宣告裁定、财产分配方案裁定等,这些都属于破产程序监督的范围。普通诉讼案件的很多程序性决定、裁定对当事人实体权益影响较小,在程序性违法足以影响判决结果的情况下才有发起再审的可能。而破产程序中的裁定对案涉债权人、债务人以及相关参与方全体当事人具有约束力,对全体当事人的实体权益均具有重大影响,其效力甚至超过单个生效裁判对特定当事人的权利处置。同样地,破产程序相关执行活动,比如对破产财产的追缴查扣、处置分配直接关乎债权人利益的实现,是破产程序能否顺利运行的基础性工作。因此,破产检察监督必须牢固树立系统性全流程监督的理念,平衡开展对破产程序本身、对破产程序衍生的生效裁判,以及对与破产程序相关的执行活动的监督,才能确保监督效果,促进破产程序的顺畅运行。
二、发挥数字检察发现破产监督线索的重要作用
破产领域民事检察监督工作与其他领域的民事检察监督工作一样,首先是要解决监督线索来源不足的难题。数字检察通过从个案提炼监督规则、进行类案大数据筛查等方式实现“穿透式”挖掘监督线索,对民事检察工作的推动作用已获得广泛认同。解决破产领域监督线索匮乏的问题也要发挥数字检察在监督线索发现中的重要作用。
破产领域民事检察监督的数字检察工作具有自身特点。破产程序涉及的诉讼参与人较多,既有债权人、债务人又有管理人、地方政府相关职能部门、投资人、审计评估机构、金融机构等。大数据筛查涉及众多参与人的数据,远比普通监督案件对数据的需求复杂,比如虚假债权的确认最终可能要涉及对企业破产前经营行为的研判;比如涉及税收情况、能耗情况、金融信息时,调取数据的难度较大。关于监督规则的提炼可能更复杂,因为破产程序环节较多,参与主体较多,大小程序嵌套,发现监督点不易,提炼规则更不容易。关于筛查结果的精准性也可能不尽理想,因为破产程序本身涉及的债权人主体和利益相关方较为繁杂,形成债权的原因不尽相同,部分数据的来源和记录不规范可能导致数据失真。这些都可能影响到筛查结果的精准性,需要进行更充分细致的线下调查核实。总的来看,解决破产领域民事检察监督线索来源不足的难题仍然要走大数据筛查的路径,但是这一领域的工作难度高于其他领域,需要认真研究和探索。
三、将监督关口向前延伸到“执转破”程序上
推进执行案件移送破产审查工作,有利于健全市场主体救治和退出机制,有利于完善司法工作机制,也有利于化解执行积案,是贯彻供给侧结构性改革部署的重要举措。2015年以后,法院加强了执行案件移送破产审查的工作力度,“执转破”目前已成为破产案件的主要来源。“执转破”程序是进入破产审理程序的关口,对当事人权益的影响甚至超过破产审理程序本身。对普通债权人来讲,适用破产程序则可以参与破产财产分配,如不适用破产程序将按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。因此,债权人在是否申请“执转破”的问题上相当纠结,既担心按照查扣冻的顺序自己不能获得清偿,又担心按照破产分配程序无法足额清偿,导致实践中债权人在执行程序中申请“执转破”的积极性不强。债务人(被执行企业)在执行过程中处于被动地位,无论是否启动破产程序都要承担清偿责任,一般也不会主动申请“执转破”。
执行机关对于启动“执转破”程序的态度也不积极。对于执行机关来说,在执行过程中出现被执行企业无财产可供执行的情况采用终结本次执行程序结案的方式处理既符合法律规定也简单易行。而启动“执转破”程序复杂,工作量大,费时费力,若案涉企业不在本案辖区内,与异地法院沟通协调难度更大。破产审判部门对于执行机关移送的破产案件,对“无财可破”的案件受理积极,对“有财可破”的案件裁定不予受理的较多。因此,实践中“执转破”推动较为困难。检察机关在开展破产领域民事检察监督工作中要跳出破产审理程序本身,将监督关口向前延伸到“执转破”程序上,加大对执行案件移送破产审查工作的监督力度。
四、参与构建破产领域审理、协作、监督工作体系
从检察机关在破产领域中行使法律监督权的实际来看,现行破产法没有作出具体的制度安排,民事检察对破产审理程序的监督也只有民事诉讼法和民事诉讼监督规则的原则性规定。作为市场主体退出机制,破产过程不仅涉及法院和破产企业自身,还涉及破产管理人、市场监管、人力资源和社会保障、税务、自然资源、住房和城乡建设等多个部门,是一个系统工程。现行破产法引进了破产管理人制度,将原有的破产财产管理权从法院剥离出来,由破产管理人行使。从目前的实践来看,破产管理人制度的运行效果不够理想,管理人的职权和职责、管理人的工作程序、管理人的履职保障、管理人与法院的关系,以及管理人队伍专业化建设仍处于探索完善的过程中。
了解是监督的基础,检察机关要加强对破产领域的法律监督,就必须积极参与到破产实践中。比如,与破产管理人建立工作联系,能够收集到与破产债权确认有关的虚假诉讼监督线索;与金融机构、税务部门、不动产登记部门对接,可以了解法院在破产审理过程中是否及时查控、处置了破产财产。检察机关内部也要在破产领域法律监督中开展融合履职,尤其是民事检察与行政检察,要密切协作、共同发力,既监督法院在民事诉讼中的违法行为,又监督相关行政部门在企业破产过程中的不作为、滥作为。总之,检察机关应在内部融合监督、外部协作配合的基础上,积极探索参与构建破产领域审理、协作、监督工作体系。
(作者单位:浙江省慈溪市人民检察院)
