“南四湖专案”是“万峰湖专案”之后又一个具有里程碑意义的重大案件,是习近平法治思想和习近平生态文明思想在公益诉讼领域的生动实践,它充分诠释了检察公益诉讼制度在解决跨区划流域综合治理难题方面的独特价值和重要作用,探索形成了诸多可供学习借鉴的有效机制和宝贵经验,为检察机关高质效办案树立了标杆,为检察公益诉讼立法提供了实践支撑。

　　一、“南四湖专案”是习近平生态文明思想在环境公益诉讼中的新实践

　　习近平总书记强调:“绿水青山既是自然财富、生态财富,又是社会财富、经济财富。”办理“南四湖专案”过程中,最高人民检察院贯彻落实习近平生态文明思想,始终坚持“绿水青山就是金山银山”生态文明建设理念,推动“两山”转化。针对办案中发现的自然保护区保护、管理等问题,最高检与国家林业和草原局会签《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》。针对办案中发现的微山县跨湖大桥建设难题,最高检积极与水利部、淮河水利委员会对接,协同解决左右岸交通受阻等历史性难题。针对办案中发现的生态养殖等环境治理根源问题,最高检推动开展大水面生态增养殖渔业试点工作,截至目前微山县累计实施生态化养殖改造5万亩。为实现生态经济利益,最高检与中国工商银行总行制定《“公益诉讼检察+农村普惠金融”助力南四湖微山县区域治理工作方案》,推动济宁市政府与中国工商银行山东省分行签订金融合作协议,服务保障当地工矿企业稳定经营、产业转型升级、退湖渔民安居乐业,推动南四湖流域实现“绿水青山”与“金山银山”的路径转化。经过生态综合治理,南四湖湖区已经被评为5A级景区。

　　习近平总书记强调:“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。“南四湖专案”就是运用法治手段解决生态环境保护问题的成功案例。针对一个生态环境部门移交的“老大难”问题,检察机关充分发挥检察公益诉讼督促之诉、协同之诉、兜底之诉的独特价值,坚持系统思维、法治思维,统筹运用行政公益诉讼和民事公益诉讼两种手段,依法精准高效办案,取得了显著成效。

　　二、“南四湖专案”深化了跨区划流域综合治理的检察公益诉讼新模式

　　跨区划流域环境污染治理,由于涉及不同辖区、各辖区发展水平不同、管理主体分散、执法标准不一、利益主体多元等客观因素,一直都是生态环境保护领域的“老大难”问题。南四湖流域尤为突出。南四湖流域位于山东、江苏、河南、安徽四省交界处,涉及34个县(市),各地自然资源、历史条件、发展状况、突出问题、治理重点差异较大,“多头管”“交叉管”“无人管”现象突出。问题表面在湖区,根源在流域,“上下游不同行,左右岸不同步”的治理标准不统一问题突出,“点”的发力难以带动“面”的改善,仅靠分省而治难以实现全面根本治理。

　　考虑到南四湖流域生态环境受损问题的严峻性、复杂性、特殊性,检察机关发挥一体化办案优势,由最高检院领导亲自担任办案组组长,最高检公益诉讼检察厅和山东、江苏、安徽三省四级检察机关200余名检察人员组成办案组。办案过程充分显示了检察一体化办案的优势,完善了上下级院在办案中的职责分工,确立了依法依层次立案和监督的办案方式。

　　本案也充分显示了检察机关在解决跨流域生态环境保护方面的潜力。首先,由于一体化办案机制的存在,检察机关可以实现跨层级、跨区域的动员协调,在解决跨行政区域的争端方面发挥重要作用。其次,通过争取地方党政支持,结合各类监督力量,很好地针对跨流域环境问题的难点因地制宜地予以突破,实现更好的环境治理效果。磋商、检察建议和诉讼的综合运用也可以在提高办案效率和公益保护之间实现平衡。再者,检察机关不仅可以通过公益诉讼在个案层面保护环境公共利益,还能在促进环境标准统一、执法体系完善等流域治理能力系统强化方面发挥积极作用。

　　如果说“万峰湖专案”是检察公益诉讼推动解决跨区划流域综合治理问题的初步探索和尝试,那么“南四湖专案”的成功办理标志着跨区划流域综合治理的检察公益诉讼模式已经成熟定型,为后续解决同类问题提供了可复制可推广的行之有效的检察公益诉讼方案——针对跨区划的流域生态环境保护治理,检察机关通过统筹一体化办案、上级院直接立案、跨区域检察协作等方式,助推行政机关统一流域排放标准,建立跨区划执法协作机制,督促规范行政执法程序,促进跨区划、跨部门、跨层级的协同共治。

　　三、“南四湖专案”是科技助力检察公益诉讼办案的新标杆

　　习近平总书记强调,“要把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来,推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”。从近几年检察公益诉讼办案实践来看,检察机关始终高度重视现代科技手段在司法办案中的运用,为检察办案提供证据和技术支持。这一点在“南四湖专案”办理中得到集中体现。

　　针对南四湖流域面积广阔,依靠传统手段难以全面发现污染线索、固定证据的情况,最高检组建“公益诉讼+检察技术+司法警察”的办案团队,成立由第三方中国科学院空天信息创新研究院委派的卫星遥感专家和最高检检察技术信息研究中心生态环境专业检察技术人员组成的技术分组,利用卫星遥感技术提取分析近几年南四湖流域卫星遥感影像数据,运用光谱特征分析、土地覆盖物解释识别、大气污染物分析、构建大数据监督模型等多种监测技术手段,排查问题线索。依托最高检检察技术信息研究中心设备资源和技术,对采集样品中重金属、化学需氧量、氨氮、总磷等污染物进行定量检测,固定证据。特别是在公开听证会上,通过对办案前后同期数据进行对比,清晰地说明南四湖水质在专案办理前后的巨大变化。

　　检察机关邀请检察技术人员、技术专家全程参与办案,通过运用检察技术专业知识和卫星遥感、无人机航拍、快速检测、实验室检验鉴定等技术手段,为公益诉讼案件线索发现及研判、调查取证、检验鉴定、证据审查、效果评估等环节提供全方位、全流程的技术支持,以科技赋能提升公益诉讼办案质效。

　　四、“南四湖专案”为检察公益诉讼专门立法提供了新支撑

　　2023年9月,制定检察公益诉讼法被纳入十四届全国人大常委会立法规划一类项目。同年12月,全国人大监察司法委作为牵头单位正式启动该立法项目。今年,《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将检察公益诉讼法列为预备审议项目。检察公益诉讼专门立法进入到一个快速推进的关键时期。立法的目的在于服务司法实践,立法的基础同样源于司法实践。

　　“南四湖专案”积累了许多可复制可推广的经验做法,为检察公益诉讼专门立法提供了鲜活有力的支撑。尤其是,本案深刻反映了综合运用检察民事公益诉讼、行政公益诉讼与生态环境损害赔偿制度对于实现环境公益保护的重要性。这些制度的适用范围与衔接一直是公益诉讼司法实践以及理论研究中的重点和难点问题。专案组综合运用了上述制度,通过优先督促行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的方式解决其与民事公益诉讼的关系问题,很好地体现了“生态环境损害赔偿诉讼优先”的原则。值得注意的是,行政公益诉讼与民事公益诉讼在救济生态环境损害方面也有很多相通之处。二者之间的关系,如何确定顺位、衔接规则,何时应当提起行政附带民事公益诉讼都值得深入探讨。本案中,检察机关以提起行政公益诉讼为主,符合理论界认为行政公益诉讼为主、民事公益诉讼辅助的认识。结合办案经验对“两诉”关系进行深入探讨,归纳“两诉”的选择、衔接规则,将有助于检察公益诉讼立法的完善。

　　再比如,本案很好地体现了公众参与在检察公益诉讼中的意义。公益诉讼中,确认公益是否受到损害以及应进行何种程度的利益修复是案件办理的难点问题,也理应体现公众的一致价值选择。这就使得公众参与在公益诉讼中具有独特的意义。“南四湖专案”中,三级检察机关就个案中的法律适用等问题进行了多次听证,并促进了行政机关整改工作。这对精准规范办理案件,提升司法公信力,发挥案件的示范效应起到了重要作用。可进一步探索在检察公益诉讼,特别是生态环境损害的评估、修复方案的拟定和执行中公众参与的可能形式。

　　上述在办案中不断摸索形成的经验做法,具有较强的可行性和操作性,可以考虑在检察公益诉讼立法中予以吸收,加以固化,成为检察公益诉讼领域的指导性规范和准则。

　　(作者分别系武汉大学法学院院长、武汉大学环境法研究所所长,中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长;最高人民检察院公益诉讼检察厅三级高级检察官助理)