目前,检察机关正在大力推进行刑反向衔接工作。行刑反向衔接工作的关键在于高质效制发检察意见,但面临如何把握制发原则、向谁制发、何时制发等现实难题迫切需要解决。笔者根据现行规范和办案实践,对上述问题进行研究,以期为实践提供参考。

　　制发检察意见应遵循必要性原则

　　有一典型问题:某行政违法行为已作为手段被吸收进行刑事定罪量刑,是否仍需制发行政处罚的检察意见?这是由行刑衔接的目的决定的。行刑衔接的目的是通过使其承担行政责任、刑事责任共同实现对违法行为的有效制止与惩戒,以避免漏罚。刑事责任、行政责任各有多种责任种类,不同种类的责任承担不同的功能。如刑事责任中的自由刑、罚金刑、剥夺政治权利等分别通过对违法行为人的人身自由、财产、政治权利施加限制达到惩戒目的。行政责任中的拘留、罚款、吊销证照、限制开展生产经营活动等通过对违法行为人财产、资格、能力等施加不利影响达到惩戒目的。由于对维护同一法益的同类型处罚司法裁判具有最终性,因此,同类型的责任形式要进行折抵,未作出行政处罚的则不应该再作出。但是,行政责任还存在不能与刑事责任折抵的不同类型的责任形式,如对违法行为人的资格、能力等施加资格罚、能力罚。该类责任形式承担着快速制止危害扩大、恢复被损害的社会管理秩序的典型行政责任功能。为了确保行政责任、刑事责任共同实现对违法行为的有效制止和惩戒,该类行政处罚仍应作出。

　　准确把握检察意见制发对象

　　制发检察意见的目的是督促具有相应职权的行政机关作出行政处罚,因此,检察意见的制发对象应该是作出行政处罚的适格主体。但行政处罚的适格主体并不必然是行政主体。根据行政处罚法第2条规定,行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。立法者对“行政机关”的解释包括三类:一是各级政府及其派出机构、各级政府工作部门;二是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织;三是行政机关依照法律、法规、规章规定委托实施行政处罚的、符合条件的具有管理公共事务职能的组织。前两类属于行政主体,但第三类属于行政委托的情况。所以,接受行政委托者也可以成为作出行政处罚的主体,只是不以自己名义而是以委托机关名义。因此,检察意见的制发对象并不以行政主体为限,只要该主体是负有职责作出行政处罚的单位,即可成为检察意见的制发对象。

　　检察意见的制发场景应予拓展

　　根据相关规范及实务需要,行刑反向衔接中检察意见的制发场景应主要包括以下三类:

　　其一,提起公诉的案件涉及特定执法领域特定行政责任种类的。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定,未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、检察院作出不起诉决定、法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。但是,行政管理存在快速消除违法状态、恢复被损害的社会管理关系的需要,而刑事诉讼为了确保公平公正,规定案件办理时限较长,二者存在一定张力。这种张力在某些行政管理领域尤为突出。比如,药品管理、环保等领域,在经过刑事诉讼期间,如不进行相应处理,涉事违法主体仍能正常从事生产、经营,会对社会管理秩序持续造成危害。所以,目前部分地方会签的行刑衔接规范规定,尽快作出相关一定种类的行政处罚。如《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第18条规定,对于尚未作出生效裁判的案件,药品监管部门依法应当作出责令停产停业、吊销许可证件、责令关闭、限制从业等行政处罚,需要配合的,公安机关、检察院、法院应当给予配合。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第16条第2款也作了类似规定,对依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚,生态环境部门不受是否作出生效判决的限制,公安机关、检察院应当配合。因此,对应当作出吊销证照、责令停产停业等行政处罚的案件,尤其是有明文规定的行政执法领域(如上述药品、环保等领域)可以考虑在公诉时发出检察意见。

　　其二,被判处无罪或免予刑事处罚的案件。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定,“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件,认为依法应当给予行政处罚的,应当提出检察建议或者司法建议,移送有关行政执法机关处理”。据此,法院作出无罪判决或免予刑事处罚的,也属于行刑衔接类型之一。但该意见仅规定了法院的作为,对检察机关是否可以监督未作出规定。对此,实践中存在两种理解:一是从监督行政机关的角度考量。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》),检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。该类案件应当由行政机关继续给予行政处罚、处分,行政机关未跟进处理的,属于不行使职权,检察院可以基于行政违法行为检察监督的职能进行监督。二是从监督法院的角度考量。对于法院未提出司法建议的,检察机关可以发出建议改进工作的社会治理检察建议。相比而言,第一种方式能更为直接地起到监督效果。因此,对于无罪判决或免予刑事处罚的案件,可制发检察意见。

　　其三,某些案件当事人被科以刑事责任,但仍需承担其他责任的案件。在实践中,经常出现对这类案件中其他责任未执行到位的情形,属于行刑反向衔接的一种情况。《意见》规定,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。因此,检察机关对履职中发现的该类案件具有监督权,可制发检察意见。

　　(作者为国家检察官学院副教授)