进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,对司法的公平、公正和效率有了更高期待。最高检党组为此提出,民事检察监督要树立“精准监督”理念,即优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,争取抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题,发挥对类案的案例指导作用,防止通过粗放式办案片面追求办案数量,通过精准监督优化监督实现强化监督。
2021年6月,“精准开展民事诉讼监督”写入《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》;《2018—2022年检察改革工作规划》明确将“精准化”作为民事检察科学发展的新思路。全国检察机关民事检察部门以“精准监督”理念为指引,针对不同案件类型,不断丰富监督方式和手段,积极回应人民群众的新期待新需求。
然而,不可否认的是,当前民事检察部门在贯彻落实精准监督理念及要求方面,仍存在一些问题:有些办案人员重数量、规模,轻质量、效果的办案理念仍突出,盲目追求监督数量,在未充分考虑监督必要性的情况下就启动监督程序,造成程序延宕,浪费司法资源;个别院甚至对“轻微”“瑕疵”问题大批量提出内容相同的建议,监督的精准度、权威性不高,法律效果、社会效果大打折扣;有些案件因办案人的政治、业务素质与履职要求存在差距,导致不敢监督,不善监督,甚至滥用监督权的情况也时有发生。
针对上述问题,笔者认为,实现民事检察精准监督,不仅需要转变监督理念,更需要从三方面入手,加强机制建设的有益探索。
第一,合理设定监督率指标,正确处理数量与质量、监督与救济、精准与容错的关系。
精准监督应杜绝片面追求办案数量,但也不能简单地理解为只看重质量指标,即采纳率,完全不考虑办案数量。合理设定监督率指标,可以从受理数与监督数的比例上综合衡量办案是否精准。精准监督的实质在于强调“敢用、慎用、用准”民事检察权,而非机械地限制监督数量和规模。要求精准监督,同时还应建立容错机制。当采纳率达到较高值后,不应再通报具体数值,只通报超过相应百分比即可。民商事案件纷繁复杂,民商事审判理念也在与时俱进,合理范围内出现价值判断和选择上的分歧亦属正常。应将对采纳率的分析与对个案的研判结合起来,判断办案质量的高低。准确区分办案瑕疵与办案质量不高,实现落实责任与强化保障两结合。
精准发力的前提是准确定位民事检察职能,厘清监督和救济的关系。民事检察制度具有监督职能的同时,兼有维护当事人合法权益的权利救济功能。基于此定位,民事检察人员应秉持客观公正的监督立场,准确运用依职权监督、调查核实、公开听证等手段,将个案监督与类案监督结合起来,充分履行职能。
监督一旦启动,有些既有法律关系将处于不确定状态,如监督不准,将有损司法公正和当事人权益。民事检察人员应树立有限监督理念,准确把握监督建议提出的条件。监督前必须综合考虑既判力的稳定性、司法的权威、朴素价值观,结合当时的历史阶段、公共政策,准确预测改判的可能性。同时应重视检法差异、民刑差异、民商差异。尊重法官的自由裁量权,对民事审判中适用法律不统一、“同案不同判”等问题积极开展类案监督。探索完善关联案件和类案强制检索机制,充分了解审判和执行的规律,准确预测监督结果。
第二,落实办案责任制,规范对重大疑难复杂案件的界定、办理和监管。
重大疑难复杂案件大多存在适用法律不统一、认定事实困难或引发社会广泛关注等情形。实现精准监督必须对此类案件实现准确界定和有效监管。要明确重大疑难复杂案件的具体情形,尽可能细化“其他重大疑难复杂案件”这一兜底条款的识别标准。
在具体操作方面,建立覆盖办案全过程的识别标注、及时报告和监督管理机制。案件管理部门在分案前初步识别并标识案件类型,案件流转至业务部门后,相关部门的检察官、部门主任、(副)检察长均可向案件管理部门申请变更案件类别。重大疑难复杂案件应由资深检察官或部门负责人、(副)检察长直接办理。部门负责人和(副)检察长对重大疑难复杂案件行使监督管理的职责,一旦发现检察官办理案件可能存在错误或不当的,在检察官作出决定前,可以要求其进行复核或补充调查,或召集检察官联席会议讨论,检察官不同意联席会议多数意见时,应当规定将案件报(副)检察长决定,监督管理应全程留痕或者形成书面记录入卷备查。
第三,健全考核机制,营造良性竞争环境,增强检察官履职能力。
探索建立抗诉书公开和署名制度,将检察官的职业名誉与案件质量捆绑,倒逼检察官不断提高政治素质和业务能力,遵从法律和良知,独立、审慎、公正行使民事检察权。可选择在办案质量较好的先进地区先行试点抗诉书署名公开,从有选择地公开到按比例公开再到全部公开。(副)检察长改变检察官意见的署院领导姓名;检委会决定的案件,抗诉书写明系检察委员会决定,署办案检察官姓名。
在保证部门人员的相对稳定和工作连续性的前提下,定期强制推行部门负责人与检察官、检察官与检察官助理及书记员的双向选择制度,增加工作的新鲜度和挑战性,培育竞争意识,使部门人员以更加饱满的状态投入到民事检察工作中。
借助大数据,建立检察官画像的质量评判体系。对每名检察官办理的每个案件全程记录,内容包括:其个人审查案件的意见、集体讨论意见、(副)检察长或检察委员会意见、监督意见提出后的采纳情况、未被采纳的原因分析、经案件评查形成的质量评判意见等情况,每季度或每半年、全年对检察官所办案件的质量情况汇总、分析后,形成检察官画像。汇总分析结果记入司法业绩档案,作为奖金分配、等级升降、评优奖励、提拔使用及退出员额的重要依据。
第四,通过增加再审检察建议的刚性、加强人员交流等顶层设计破解“倒三角”格局。
各级检察院党组、检察委员会应定期或设专题听取民事检察工作汇报、讨论民事检察案件。院领导特别是一把手,要将重视民事检察落实在行动中,在人员配备、工作协调和支持上充分发挥示范作用。
建立将再审检察建议不采纳错误报告制度和超期回复参照超期审理管理机制。从制度上尝试解决再审检察建议回复期长和采纳率低的问题。再审检察建议提出后法院未采纳的,经下级检察院提请抗诉、上级检察院抗诉后,被上级法院改判的案件,应将相关材料抄送同级法院院长和上级法院院长,启动对原办案法官的质量评查和司法办案责任追究。再审检察建议长期不受理的,报告当地党委政法委和人大。与法院沟通,建议法院将此类案件纳入对法官的审限考核,长期不回复参照超期审理预警考核处理。改革再审检察建议备案制度,将备案的范围修改为法院未回复的案件,要实行一案一报,并且上传电子案卷,提高备案实效。
加强对下级院的定制化督导。为各地区量身定做专项提醒,将季度、半年和全年质量通报寄送各地检察长。定期将上级院办结的下级院提请抗诉案件汇总分析,便于检察长及时审视本院检察官办案质量。
基层民事检察原则上应分设,人员较少不能分设的,应当设立专门的民事检察官。改革现有的检察官遴选制度,建立常态化上下互通的检察官任职下派机制。设置常态化办案团队、临时办案团队两种类型的办案组,通过上下联动的形式办理疑难复杂案件。探索建立提请抗诉案件上下级同步审查办理机制和上级检察院统一调用辖区内检察人员办案机制,某一时间段内集中力量办理某一地区的某类案件。建立重大、疑难、复杂案件会商机制,重点加强对办案薄弱地区检察院的业务指导。
(作者单位:内蒙古自治区人民检察院)
