民事监督复查制度最初在两次座谈会上提出并不断完善,最高人民检察院原民事行政检察厅与原控告申诉检察厅在2013年举办“办理民事行政案件第一次座谈会”时形成纪要,民事监督复查制度应时而生;在2014年第二次座谈会上,民事监督复查制度得以进一步完善,对复查对象、程序、次数、证据等皆作了明确规定。2021年8月1日起正式施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》)第126条标志着该制度由内部规范性文件上升为司法解释,在吸纳两次座谈会成果的基础上,重点解决了当事人申请期限及检察机关办案期限等司法实践中亟需解决的问题。从本质上来讲,民事监督复查制度在强化内部监督、提升司法公信力方面具有显著功效,但由于其尚处于探索阶段,在司法实践中需注意以下三个方面的问题:
第一,要准确把握民事监督复查制度初核条件。《监督规则》第126条规定申请复查时由负责控告申诉检察的部门初核,只有当符合法律明确规定的六种情形之一时,才可以移送民事检察部门。该规定是基于“受审分离”原则而对不同部门合理分工的综合考量,在实现检察权内部监督制约的同时有利于提升司法公信力,也有效纾解了民事检察部门的办案压力。倘使申请监督人提交的申请材料、证据等不符合法律规定,便可由控告申诉检察部门在初核后告知补正,一定程度上提高了司法效率。事实上,控告申诉检察部门的初核并不等同于民事检察部门对案件的审查,其只是对立案条件予以把控,并预先对信访风险加以判断。只有申请监督人提供新的证据、原裁判所依据证据系伪造、原裁判法律文书被撤销或变更、审判人员或检察人员存在贪污渎职行为五种情形时便应当受理。至于何为“其他确有必要进行复查”的情形?由于民事监督复查制度的对象是下级检察机关作出的不支持监督决定书,所以应当参考民事诉讼法与《监督规则》的相关规定予以综合权衡,且应秉持审慎态度。但是,不能对下级检察机关由于已过再审期限或超过申请监督期限而作出不予受理决定的案件进行复查。此外,不支持监督申请决定是否具有明显错误理应属于民事检察部门审查案件后得出的结论,而不能将其前移至初核阶段。从理论上来讲,证据出现问题或原裁判被撤销变更等势必会影响监督结果,使得不支持监督申请决定出现错误,但从实践中检察机关的监督结果来看,该类案件所占比例极小,绝大多数案件复审后依然是维持了下一级检察院作出的决定。因此,将“不支持监督申请决定存在明显错误”作为初核程序中的立案条件显然欠妥,有可能无形中在立案阶段过滤掉一部分本应受理的案件。控告申诉检察部门初核之后,立法上采取了“可以”而非“应该”移送民事检察部门的描述,因此,对于不移送审查的案件如何处理并未明确,目前也无类比适用的程序,因此亟需规范何种情形下控告申诉检察部门不移送审查,且不移送审查后的处理程序等。
第二,要全面审查不支持监督案件事实认定、法律适用及下级检察机关的办案程序。根据《监督规则》第126条关于民事检察部门审查后的处理结果可知,倘使下级检察机关作出不支持监督的决定错误,应当予以撤销并提出抗诉;如果下级检察机关监督结果正确,则需依法维持。《监督规则》第50条规定检察机关对于审查终结的案件作出决定时包括复查维持与抗诉等七种情形,据此可见民事监督复查案件在审查程序上与民事监督案件的办理并无差异。不论是从审查后的处理结果,还是民事监督复查制度的改革初衷,复查机关都应当对案件的程序及实体重新进行审查。其一,围绕监督申请人提出的监督请求、争议焦点及下级检察机关监督过程是否合法等进行全面审查。其二,民事检察部门在审查过程中应当听取当事人意见,如果确有必要,在复查阶段亦可探索开展听证或组织专家咨询会论证。其三,承办检察官针对疑难复杂问题可以提请召开检察官联席会或检委会对案件进行讨论。但是,在复查过程中能否引导当事人自行和解?根据《监督规则》第51条规定,在办理民事诉讼监督案件过程中,如果当事人有和解意愿时检察机关可以引导和解。从解释论的角度来看,该条文中的“民事诉讼监督”理应包括一般监督与复查监督两种情形,复查既是对下级检察机关的一种内部监督,也是对整个案件事实认定、法律适用的全流程监督。既如此,民事监督复查案件亦需秉持精准监督理念,在依法审查的前提下还需考虑案件办理的政治效果及社会效果,力争在复查过程中真正实现诉源治理,实质性化解争议纠纷。选择抗诉案件时要注重纠偏、示范、引领价值的实现,争取做到办理一起,带动一类。对于复查后决定维持的,在制作《复查决定书》时应当加强释法说理,对决定予以维持的理由进行精确阐释,围绕事实认定、法律适用及下级检察机关监督情况进行逐一剖析。
第三,要妥善解决依职权复查层级难题。《监督规则》第126条对于依职权复查作出了规定,上级检察院可以依职权复查下级检察院作出的不支持监督申请决定案件。此处是否受层级限制?即上级检察院能否复查下两级甚至三级检察院的不支持监督申请案件?从理论上来讲,民事监督复查制度是一种内部纠错机制,基于检察机关上下级领导关系及一体化办案机制考量,上级检察机关的复查不应当受层级限制。但从实践来看,民事案件的“倒三角”结构使得绝大多数案件集中在分州市院及省检察院一级,跨级别复查难免会耗费大量的人力物力。因此,上级检察机关如果发现下两级甚至三级检察院作出的不支持监督决定案件存在复查的必要,一般应将案件交由办案机关的上一级检察机关复查,只有当存在特殊事由时,才能跨级别复查。关于依职权启动复查程序的标准及情形,具体可参照《监督规则》第37条的规定。
(作者单位分别为甘肃省人民检察院林区分院、甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院)
