民事执行是保障法律实施、实现公平正义的重要环节。民事诉讼法明确赋予了检察机关对法院执行活动的监督权,检察机关在民事执行监督中也取得了一定成效。但人民群众反映强烈的执行难、执行乱问题仍然存在,司法实践中还存在诸如执行监督案件受理数量少、审查调查难等问题。如何完善民事执行监督机制、促进民事执行活动规范运行,切实提升司法公信力,一直是摆在检察机关面前的一道难题。
2012年修改后的民事诉讼法明确了检察机关对法院执行活动的监督权。2016年最高法、最高检联合出台了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,对民事执行检察监督工作作出了更加具体详细的规定,为有效开展民事执行检察监督提供了指引。2021年最高检发布了《人民检察院民事诉讼监督规则》,扩宽了案件受理渠道,加强对法院执行行为违法的监督,明确了检察院对全民事诉讼流程的监督权。
有了法律法规的指引,检察机关的民事执行监督工作愈加规范,也取得了一定成效,但问题仍然存在,主要表现在:一是受理案件数量少。法检两部门缺少案件信息沟通平台,相对于法院办理执行案件的数量,检察机关获得的信息与之明显不对称。以河南省邓州市检察院为例,2021年所在辖区法院执行完结案件有1500余件,而检察院所办理的民事执行检察监督案件仅为11件,民事执行监督率不到1%。二是审查调查难。检察机关在审查民事执行监督案件时,民事检察部门对当事人提供的案件信息缺乏有效的调查核实途径,并不能真实全面地了解案件的执行情况,大多还是停留在案卷审查上。当前,基层法院普遍存在的案多人少矛盾还没有解决,加上执行工作本身难度大、数量多,也给检察机关的监督带来一定困难。三是监督效果不理想。根据现行法律规定,检察机关对法院执行活动进行监督的手段仅限于提出检察建议,由于对检察建议的效力没有明确规定,即使法院采纳检察建议后恢复执行,往往也由于各种原因,仍不能执行到位,导致法院再次裁定终结本次执行,案件陷入程序空转,从而影响了监督效果。
针对现有问题,结合问题产生的原因,笔者认为,应当从以下四方面创新机制并采取措施,以增强民事执行监督质效。
第一,建立民事执行监督告知制度。当事人申请是检察机关监督民事执行案件的主要来源,但大多数当事人往往并不清楚自己所有的维权渠道,缺乏申请监督意识,在穷尽法院救济手段后,当事人往往倾向于向信访、人大、纪委等部门寻求救济。在司法实践中,检察机关通过当事人主动申请从而启动民事执行监督的案件比例不高。另外,检察院和法院之间又缺少案件信息沟通平台,通过其他案件的办理发现执行监督线索的可能性也较低。而在执行过程中,当事人对检察院的监督权了解更加有限。因此,检察机关可以与法院协商建立民事执行监督告知机制,在民事执行过程中,由法院告知当事人向检察院申请执行监督的渠道和方式。
第二,建立沟通协作机制。实践中,民事执行检察监督的主要阻力来自法院,检察机关的监督容易让法院产生抵触。因此,加强与法院的沟通,消除认识上的分歧,建立法检两部门的沟通协调机制,有利于保证监督的顺利开展。法检两部门可以探索建立信息通报、共享机制,做到对重大、敏感执行案件互通有无;建立和完善执行监督案件联合听证机制,通过公开听证来共同解决难点问题,实现化解矛盾的目的;建立长效联络机制,在检察院内部,可以与自侦、公诉等部门建立横向联动机制,规范相互移送监督线索的衔接程序。
第三,加强专业化的人才队伍建设,做好人才保障。民事执行检察监督工作开展较晚,检察机关内部熟悉精通民商法和民事诉讼程序的人才相对较少。民事执行工作是一项业务性较强、需要众多单位协调配合的工作,尤其是评估拍卖,专业性强,民事执行监督大多只能停留在一些执法瑕疵和表面问题上,监督力度不够大,质量不够高;另一方面,民事执行中涉及的法律法规、司法解释、法院系统工作规定复杂,增加了民事执行检察监督的难度,一些办案人员对于法院的执法行为是否违法把握不准,存在着不善监督、不敢监督的问题。因此,对于民事执行监督工作而言,完善基层的民事执行监督,队伍建设是根本。只有培养精通民商事法律知识的专业队伍,配齐、配强监督人员,才能满足民事执行检察监督的需要。要强化自身专业人才的培养,通过组织培养、挂职锻炼等形式,增强干警的监督意识,打牢思想和理论基础,并注重学习借鉴其他省市的先进经验,提高办案人员的理论素养和业务能力,提升监督水平。
第四,多种监督手段并用,增强监督效果。民事执行监督检察建议缺乏刚性,是否接受的主动权在法院。由此,笔者建议根据法院执行过程中违法行为的轻重程度,可以采取检察建议、纠正违法通知书、违法行为调查、要求说明未能执行理由通知书等多种监督手段。另外,为保障监督效果,检察机关应该主动加强对法院的跟踪监督、跟进监督,建立监督意见处理程序,促使纠正违法通知、检察建议等监督意见能够得到及时的处理和反馈。
(作者单位分别为河南省邓州市人民检察院、河南省南阳市人民检察院)
