行政公益诉讼作为未成年人保护检察公益诉讼制度的核心,具有弥补涉未成年人公益救济缺位的功能,是检察机关运用司法手段保护未成年人权利、参与国家治理的有效途径。

　　一、未成年人保护行政公益诉讼的特征

　　一是监督对象多元化。未成年人保护行政公益诉讼中,检察机关监督对象涵盖烟草专卖、教育、公安、食药监管、网络信息管理等相关行政机关,呈现多元化特点,这与未成年人保护职责分散在不同行政机关有关。还有部分检察机关在困境未成年人社会救助、公共场所免费开放、幼儿教育管理、个人信息安全等领域探索向行政机关发出检察建议,督促行政机关履行监管职责。二是以诉前程序为主。实践中,相关行政机关在检察机关召开磋商座谈会或收到检察建议后多会依法履职,鲜有未成年人保护行政公益诉讼案件进入法院诉讼程序。三是检察职能延伸性。主要体现在以下三个方面:第一,检察机关在个案办理过程中积极参与社会治理,发现个案背后未成年人保护领域的深层次同类问题,纠正普遍性违法行为。第二,检察机关借助社会多元主体的力量,协同解决未成年人保护难题,对未成年人实施全面、综合保护。第三,未成年人保护行政公益诉讼更注重事先预防和及早干预,从而有效制止严重后果发生,体现出较强的司法能动性。

　　二、未成年人保护行政公益诉讼的原则

　　一是尊重行政自制原则,也称行政权优先原则。兼具灵活、专业以及高效等特征的行政权,是保护公共利益的优先选择,检察机关是在行政权失灵的情形下予以补位。因此,未成年人保护行政公益诉讼应保持谦抑和能动间的平衡,坚持法定性、补充性、协同性。法定性,即检察机关维护未成年人公共利益存在法定界限,其受案范围、证明标准、诉前以及诉讼程序等应明确于法律规范之中。补充性,即其他手段无法实现维护未成年人公共利益目标时,检察机关方可履行公益诉讼职责。协同性,即检察机关与审判机关、行政机关等多元主体协商共治,合力解决公共利益受损难题。尊重行政自制原则在未成年人保护行政公益诉讼中主要体现在两个方面:一是检察机关在履职中发现损害未成年人群体合法权益情形时,应告知并督促具有未成年人保护职责的行政机关优先处理;二是兼具未成年人保护行政和民事公益诉讼要件的案件,优先适用行政公益诉讼程序。

　　二是最有利于未成年人原则。联合国《儿童权利公约》确立的儿童利益最大化原则,是解释和执行所有涉及未成年人权利保护法律、政策的根本性原则。修订后的未成年人保护法确立的最有利于未成年人原则,与儿童利益最大化原则的内涵是一致的。检察机关在办理未成年人保护行政公益诉讼案件的全过程、全环节,都要以未成年人的利益作为首要考虑。

　　三是预防为主原则。未成年人身心发育尚未成熟,应对风险能力弱,其合法权益受损害可能性更大,且损害后果一旦实际发生往往具有不可逆性,更需要法律予以特殊保护。因此,相较于一般司法的事后救济性,未成年人保护行政公益诉讼更应贯彻预防性司法理念,体现对未成年人的整体性、系统性和特殊性保护。未成年人保护行政公益诉讼,应以未成年人权益受到侵害的高度盖然性为启动要件,即只要能够证明存在不特定众多未成年人权益受损的较高概率危险时,即可提起行政公益诉讼。

　　三、未成年人保护行政公益诉讼的完善路径

　　一是合理确定公益诉讼范围。在当前立法尚未将未成年人保护行政公益诉讼受案范围具体化的背景下,应注重从以下两方面把握:一是在行政诉讼法所列四大领域,行政机关未依法履职、侵害未成年人公益的,理应属于未成年人保护行政公益诉讼受案范围;二是根据未成年人保护法,针对网络安全、教育、校车安全等对未成年人特殊保护领域,可开展未成年人保护行政公益诉讼。根据未成年人保护法等法律规定,结合未成年人合法权益遭受侵害的实际问题以及检察机关探索实践,未成年人保护行政公益诉讼案件范围应包括环境保护、食药安全、校园安全、互联网信息安全、娱乐场所管理、教育、社会福利、网络安全、犯罪预防等。

　　二是精准判断行政职责。未成年人保护行政公益诉讼中,判断行政机关是否履职,需精准把握监督管理职责、一般管理职责与保护职责之间的区别。一方面,一般行政公益诉讼中的行政机关职责指监督管理职责,不包括一般管理职责。检察机关对行政机关未履行一般管理职责的行为,可发出社会治理检察建议。另一方面,根据未成年人保护法第114条规定,行政机关未履行教育、管理、救助、看护等保护职责的,检察机关可以提出建议。可见该条款规定的“保护职责”范围明显大于行政诉讼法第25条规定的“监督管理职责”。根据最有利于未成年人原则,行政机关未履行监管之外的保护职责,检察机关亦可开展未成年人保护行政公益诉讼,这区别于一般行政公益诉讼。

　　三是健全协同治理机制。要实现未成年人保护行政公益诉讼制度目标,应增强检察公益诉讼制度的治理协同效应。首先,拓宽案件线索渠道。比如,细化未成年人保护法规定的儿童保护第三方强制报告制度,激励未成年人密切接触者履行报告义务;通过检察官任法治副校长、教师任公益诉讼志愿者等路径强化检校合作;探索民生热线、行政执法等平台与未成年人检察保护信息共享衔接机制,拓宽相关主体向检察机关提供线索渠道。其次,构建社会支持机制。未成年人检察是未成年人关爱保障工作体系的重要部分,未成年人保护行政公益诉讼中调查取证、第三方评估、干预预防、公开听证等环节均需多元主体支持配合。检察机关应发挥对未成年人司法保护全程参与的优势,联合审判机关、行政机关、教育机构、社会组织等多元主体构建联合司法保护体系。最后,争取地方人大立法支持。地方立法先行是现阶段完善检察公益诉讼的重要路径之一。在国家层面法律法规尚未健全的背景下,可以通过地方人大立法以及出台规范性文件的方式,提升未成年人保护行政公益诉讼监督刚性。

　　(作者单位:山东省人民检察院)