现阶段,案件质量评查工作已经成为案件管理部门的重点工作之一。从目前该项工作开展情况来看,评查工作仍存在几个较为突出的问题,有必要进行梳理、分析,提出问题的解决方案。
一、案件质量评查工作中存在的问题
(一)前期准备工作不充分
结合近期政法队伍教育整顿工作的安排部署,全市范围内集中对近三年五类重点案件及专项工作涉及案件进行集中评查。评查工作量剧增,充分暴露出该项工作前期准备的不充分问题,如系统的操作培训、评查人才库的建立、专职评查员的培养、评查标准的统一、评查工作的重点要求、评查结果的认定等多方面。
(二)专职评查员队伍建设及培养不足
评查工作在引入技术支持的同时,最关键的还是专职评查队伍的建设与培养。现阶段,从全市范围来看,评查队伍存在诸多方面的问题:一是评查人员不固定、不专业的问题,有些县区院对交叉评查及专项评查工作不够重视,很难保证参与评查的人员为员额检察官,甚至选派书记员或者没有直接办案经验的工作人员参与评查,对案件办理流程不熟悉,对定罪量刑或者专业性工作不了解,导致评查工作只能从形式问题入手,如文书内容填写不完整、不规范;卷皮、目录填写不完整等,提出的问题也是五花八门,没有针对性和说服力,评查效果及评查权威性大打折扣。
二是缺乏专职评查员。这是我省评查工作普遍存在的问题。评查工作的牵头部门应为案管部门,但是现阶段,评查工作被认为是案管部门的专职工作。随着内设机构的改革,导致基层案管部门的工作繁杂琐碎,重服务轻监督,仅凭案管部门的一己之力,导致评查工作往往不被重视。案管部门负责人身兼数职,时间和精力都不能确保其专职进行案件评查工作,在缺乏专职评查员的情况下,评查质效受到很大影响。
(三)评查标准不统一
从近期评查出的的问题分析,一是存在个别院、个别承办人问题相对集中的问题;二是存在各评查员对评查标准的把握尺度不统一的问题。评查标准的把握因人而异,哪些问题应当扣分,依据那个条款进行扣分,扣多少分,往往会出现偏差,在审核把关不严的情况下,评查结果的权威性大打折扣。按照省院近期评查工作精神,要抓大放小,逐步将评查重点由形式内容转向实质内容的评查,评查工作开展前有必要统一范围内评查标准,尤其是形式上存在的高频率扣分项,对于高频率扣分项要逐项进行梳理,分析高频率出现的原因,存在分歧且没有必要一再扣分的内容应当在评查工作前期明确提出,便于评查员统一认识,规范系统操作。
(四)评查结果的认定存在分歧
这里主要体现在对瑕疵案件的认定上。评查工作中,我们发现有些案件因证据采信、事实认定、法律适用等原因导致案件做出不捕、不诉、撤回起诉等处理结果,而这些案件往往会成为评查的重点案件。在评查过程中,案件做出不捕、不诉、撤回起诉等决定是否正确成为影响案件评查结果认定的关键因素。评查人员在初步认定案件为瑕疵案件时,多数是因为与承办人对案件的证据采信、定性、处理等方面存在不一致的看法。但是需要明确的一点是,案件即使最终被认定为瑕疵案件,只能说明案件在办理过程中有不完美的地方,有需要改进和注意的地方,瑕疵案件与不合格案件还是有本质区别的。
(五)评查结果运用不充分
从基层院到市级院,评查工作的后半篇文章都做的不够足。评查工作的目的是发现问题,提出问题,解决问题。我们耗费了大量的时间和精力完成了评查,但是,我们发现了问题,对于一再重复出现的问题没有警示教育的机制,对于问题存在的原因没有进行深入的总结、剖析,对于检察工作中存在的短板弱项没有进行专项工作的安排部署,以上内容导致评查工作一再不被重视,评查工作与其他业务工作脱节,未能充分发挥内部监督职能。
二、开展评查工作应当坚持的基本原则
(一)统筹评查数量与评查质量的关系
在目前评查队伍相对不固定,参与评查人员素质参差不齐的情况下,我们更应当注重评查工作的质量,以提升质量为前提,不断拓宽评查案件范围,开展多种形式的评查工作。
首先,案件调取方面,完全依托于办案系统后台调取案件,可能出现与评查范围不符的案件,如认罪认罚又反悔案件的调取,存在实际办案情况与调取数据不一致的问题,导致无形中增加了评查案件数量,对于此类案件,应当在组织评查前做好案件的筛查工作,将真正符合评查条件的案件纳入评查范围。同时,对于罪名简单的案件,应当在抽取案件时剔除,如近两年危险驾驶案件增多,在系统抽取案件时,危险驾驶案件占有份额较大,此类案件案情简单,存在问题的可能性很小,从提升评查质效的角度考虑,建议不再抽取此类案件或抽取部分进行专项评查。
其次,尽量避免同一案件多次被抽取的现象。近年来,评查工作成为查找问题的重要渠道,不同部门、不同级别都在不同程度的开展此项工作,导致部分案件,尤其是所谓的重点案件,如不捕、不诉案件,被多次抽选为评查案件。在现有评查系统不统一的情况下,线上、线下多部门集中进行评查,给案管部门及承办人带来不必要的工作负担。
(二)统筹内部监督与外部监督的关系
这里讲两点,一是作为对内监督的一项工作方式,我们有必要加强内部监督的实效性。简单地讲,现阶段,评查工作往往停留在发现问题的层面,存在问题的原因及解决问题的方法往往被忽略。要想充分发挥内部监督作用,通过倒逼的方式强化案件评查对办案工作的指引,就需要将这种内部监督方式以规范的制度加以体现,现阶段,可以探索评查结果与绩效工资挂钩的方式和方法。二是积极引入外部监督。这里的外部监督包括检察机关的上级机关,如省院、市院对基层院评查工作的监督,也应当包括政法委等相关部门对检察机关办理案件的监督,还应当包括人民监督员在内的人民群体对检察工作的监督。统筹对内监督与对外监督,才能形成完整的监督体系,确保检察权合法、合理运行。
(三)统筹案管部门与业务部门的关系
实践证明,日常评查,包括所谓的办案单位自查及交叉评查,其评查实效微乎其微,存在诸多弊端。目前,全省范围内正在运行跨地区的交叉评查及专项评查工作。交叉评查、专项评查已经成为今后评查工作的趋势。跨地区的交叉评查、专项评查有利于发现地区内存在的普遍性问题,对专项工作的推进更具实践意义。该项工作推进中,应当做好案管部门与业务部门的统筹关系。一般情况下,案管部门为牵头部门,负责案件的系统筛选及评查工作的组织工作,业务部门为配合部门。在评查前期,需要业务部门对专项评查开展的目的性及具体要求提出具体的方案,评查工作中给予专业性的指导和答复,评查结束后,案管部门出具评查报告,提出评查中发现的集中问题,针对集中性问题,需要业务部门给予专业性的分析研判,并对专项工作进行安排部署。
三、提升评查质效的几点建议
(一)转变理念,充分认识评查工作的重要性
传统意义上,重办案,轻评查。现阶段,虽将评查工作纳入工作绩效,但是,从评查人员的抽取到评查工作的开展,均体现出整个检察环节中对案件质量评查工作没有给予高度的重视。评查人员中,因专业性不强,有些问题不敢提,有些问题不会提,导致评查的问题多数仍然集中在案件装订、文书适用、系统应用中,对实体问题查看的少,发现的问题更少。承办案件检察官对评查出的问题重视程度不够,同一问题一再发生的现象普遍存在。
为实现双赢多赢共赢,充分发挥案件质量评查的积极导向作用,首先,应成立专职评查员队伍。省院、市院要对人员的抽取审核把关,评查员要有丰富的办案经验,要熟悉四大检察、十大业务,对办案流程、系统使用要技高一筹,确保提出的问题“精、准、实”。专职工作,要求评查员不能身兼数职,为缓解办案压力,可以采用轮岗的方式确保一年内有半年时间可以专职进行案件评查。其次,评查的组织工作要有严密的安排部署,做好评查前对评查员的培训工作,要明确每一次评查工作的重点,对之前评查中发现的分歧意见要进行梳理,明确每一项评查标准;做好评查案件的抽取筛查工作,确保抽取案件质效;做好评查工作中的答疑解惑工作,要有专人对评查员的疑问进行解答,进一步统一评查标准;评查员评查结束后,审核人员要认真梳理问题,及时与办案单位进行联系,确保提出的问题准确、规范;评查之后,评查报告要由上至下集中进行通报,可以召开全员检察官及书记人员参加的视频通报会,及时反馈评查出的问题,组织上级院对专项评查出的问题进行整体工作安排部署,提升专项工作质效。
(二)扩宽评查案件范围
目前,基层院及上一级检察院存在“重刑事、轻其他”的评查现象。这与传统的司法理念有很大关系。现阶段,我们强调“四大检察、十大业务”,而且检察机关的监督职能有很大一部分应当体现在民事、行政、公益诉讼案件中,甚至应当包括检察建议的制发等工作内容中。
“少捕、慎诉、慎押”的司法理念下,今后不捕、不诉案件将逐步成为常态,对上述案件的定义不应当认定为传统意义上的重点案件。今后的工作中,应加强评查员对民事、行政、公益诉讼案件的业务培养,重点培养其发现问题、发现监督线索、发现办案程序瑕疵、实体瑕疵的能力。要逐步扩宽评查案件范围。
(三)注重评查工作与专项工作推进的有机结合
上面提到,评查工作后,要召集专项工作的推进会,这里主要体现在专项评查工作中。实践证明,专项评查工作更具实效性,能够发现专项工作,如认罪认罚工作、精准量刑建议工作中存在的普遍问题,发现检察机关在办案工作中的短板、弱项,便于从大数据的角度进行分析研判。评查工作结束后,专项工作如何推进,是值得深入思考的问题,也是评查出问题的动力所在。这项工作需要评查工作的组织者积极与办案部门沟通,赢得党组对整体工作的高度重视,召集相关部门,如公安、法院、企业等相关部门座谈、研判,制定切实可行的工作实施方案,召开专项工作推进会。
作者单位:河北省张北县人民检察院
