党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称党的二十届三中全会《决定》)提出,“必须全面贯彻实施宪法,维护宪法权威”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,健全保证宪法全面实施制度体系,建立宪法实施情况报告制度”。健全保证宪法全面实施的制度体系,必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻,坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进,统筹法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系一体建设,确保宪法得到完整准确全面贯彻。在理论上要明晰三个问题,即:宪法实施的内涵和方式,全面贯彻实施宪法的制度通道,健全保证宪法全面实施制度体系的着力点。
宪法实施的基本方式和主要途径
宪法实施,是指宪法精神、原则和规定在社会生活中的贯彻落实,将宪法规范中抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动、具体的权利义务关系,从而发挥宪法保障公民基本权利、确保国家权力在法治轨道上行使的强大功能。
习近平总书记强调,要通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。以科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施,最主要的途径是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望,是国家各种制度和法律法规的总依据。要在宪法的统领和指引下形成统一的国家治理规则,就必须始终坚持宪法在立法中的核心地位,坚持将依宪立法作为立法工作的首要原则。目前,我国已形成统一而又分层次的立法体制,中国特色社会主义法律体系已经形成,它是以宪法为统帅,以法律为主干,以行政法规、地方性法规为重要组成部分,由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。截至2024年6月,我国现行有效法律303件、行政法规598件、地方性法规1.4万余件。现行有效中央党内法规225部、部委党内法规227部、地方党内法规3485部,可以说形成了比较完善的法律规范体系和党内法规体系。但也要看到,立法缺失和立法质量不高的问题还一定程度存在,要统筹立改废释纂,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,提高立法质量。
通过立法将宪法规定、宪法原则和宪法精神具体化是我国宪法实施的基本方式和主要途径。法律将抽象而富有弹性的宪法规定、宪法原则和宪法精神具体化为明确、具体的规则和概念,实施法律就是在实施宪法,法律实施得好,在某种程度上就表明宪法的实施情况较为良好。当然,法律对宪法的具体化决定了法律实施不能孤立地从其本身进行观察,而要以宪法的价值、精神和原则为最高准则来保障推进全面依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现。从通过立法将宪法具体化的方式来实施宪法的角度看,在一些规范性文件中还存在不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的情况需要加以纠正,要加强合宪性审查和备案审查制度建设。
党的二十届三中全会《决定》提出“建立宪法实施情况报告制度”,是实施宪法的一项重要制度创新。建立宪法实施情况报告制度,首先,可以通过定期梳理宪法实施的具体情况,全面评估行宪的成果、剖析存在的问题,从而提供改善宪法实施、强化宪法监督的制度支撑。其次,宪法实施情况报告对存在合宪性问题的案例进行披露,无疑是对公权力运行的警示,有利于提升公权力依宪履职的行为自觉和责任担当。再次,将宪法实施情况直观呈现在国家机关和人民群众面前,本身就是最好的宪法教育课,有利于推动在全社会形成尊崇宪法、维护宪法、信仰宪法的观念共识,极大提升宪法权威。
全面贯彻实施宪法的制度通道
全面贯彻实施宪法,就是要全面贯彻实施宪法规定、宪法原则、宪法精神。习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的署名文章中指出:“坚持依法立法,最根本的是坚持依宪立法,坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,体现到各项法律法规中。”“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,每一个立法环节都把好宪法关,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。”要通过宪法相关规定直接实施机制、立法和宪法监督机制充实和丰富宪法实施的实践,具体化宪法规定,深入阐释挖掘宪法原则和宪法精神,从而使宪法规定、宪法原则、宪法精神真正发挥保障人民当家作主,促进改革开放和社会主义现代化建设,推动社会主义法治国家建设进程,促进人权事业全面发展,维护国家统一、民族团结、社会和谐稳定等方面的重要作用。
全面贯彻实施宪法,就是要坚持把宪法实施贯穿治国理政各方面全过程,不断提高党依宪治国、依宪执政的能力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称党的十八届四中全会《决定》)明确指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”提高党依宪治国、依宪执政能力,必须把宪法实施贯彻到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中,贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面,全面推进国家各方面工作法治化。立法、行政、司法、纪检监察等公权力行为和政治、经济、文化、外交、军事国防、生态环境保护、社会保障等领域都要以宪法为首要的行为准则和根本的行动指针,推动国家各项制度在法治的轨道上运行,推进国家治理体系和治理能力现代化。
全面贯彻实施宪法,就是要坚持通过立法强化宪法实施。习近平总书记指出:“宪法规定的是国家的重大制度和重大事项,在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”宪法的主要内容有基本国策、国家机构和公民基本权利等,宪法条款和规范需要立法机关制定相关法律才能产生直接的规范效力。十三届全国人大及其常委会通过创新立法体制推进宪法实施,取得了丰富的制度成果,主要有:民法典、监察法、香港特别行政区维护国家安全法等19件法律皆在总则的立法目的和依据条款中明确规定“根据宪法,制定本法”;根据实际需要,创设了海南自贸港法规、浦东新区法规两项新的变通立法类型;以“决定+立法”的方式完善香港特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制;注重合宪性审查在前端和后端的同步推进,不仅使每一项立法都符合宪法规定、宪法原则和宪法精神,还纠正了一批与宪法法律规定相抵触的规范性文件。
全面贯彻实施宪法,还充分体现在通过全国人大及其常委会的决定、决议实施。全国人大及其常委会“根据宪法,作出决定、决议”以直接实施宪法规定的主要有全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定、授予国家勋章和国家荣誉称号的决定以及关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定。另外,全国人大常委会还通过决定、决议发展宪法关于国家机构的职权的相关规定。如实施宪法第62条关于全国人大职权的决定,宪法第67条关于全国人大常委会职权的决定,全国人大常委会2018年关于宪法和法律委员会职责的决定,全国人大常委会2023年关于完善和加强备案审查制度的决定,等等。全国人大及其常委会有关法律问题的决定作为实质意义上的法律,能够采取较为灵活的方式对尚未达成共识或未形成成熟方案的事项进行规制,推进宪法全面贯彻实施。
全面贯彻实施宪法,还直接体现在国家机构运行中实施宪法。我国实行民主集中制的人民代表大会制度,民主集中制是宪法明文规定的国家机构组织和运行的基本原则,包含了横向和纵向国家机关之间的关系。因此,人民代表大会对同级行政机关、司法机关、法律监督机关和监察机关的监督,国家机构间的相互配合、相互制约的关系等职权关系是宪法直接实施的重要组成部分。
健全保证宪法全面实施制度体系的着力点
具体而言,健全保证宪法全面实施的制度体系,要在以下方面加强制度和能力建设:
一是制定宪法解释程序法。党的十八届四中全会《决定》提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也提出,落实宪法解释程序机制。明确作为审查依据的宪法规范的准确意涵是进行审查的基础。因此,依据宪法进行合宪性审查必然以对宪法拥有权威性解释的权力为必要前提,进行合宪性审查离不开对宪法规范的解释。我国现行宪法赋予全国人大常委会解释宪法的权力,但目前还没有出现正式立法意义上的、以宪法解释案形式出现的、程式化的宪法解释性规范。因此,要在总结合宪性审查实践经验的基础上推进宪法解释中的理论难题和程序障碍研究,注重发挥合宪性审查的法治功能,通过制定宪法解释程序法、完善宪法解释机制,增强合宪性审查制度的实践效用,保障国家治理体系不偏离宪法的轨道,实现国家治理过程的全面法治化。
二是加强宪法监督。宪法监督是以宪法精神、原则和规定为标准就规范性文件和公权力行为是否符合宪法进行审查并作出规范性判断,是针对宪法实施这样一个由抽象到现实的转化过程是否符合宪法精神、原则和规定的评价机制。因此,宪法监督实际上就是监督宪法的实施。宪法监督包括以下几个方面:第一,监督根据宪法进行的立法,对一切违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定进行纠正。第二,监督根据宪法作出的决定、建议。第三,监督国家机构的运行。第四,监督宪法权力的配置关系。第五,监督国家机关行使宪法权力。
三是完善备案审查制度。备案审查制度作为中国特色的宪法监督制度,在保障宪法法律实施、维护国家法治统一方面发挥了重要作用。完善备案审查制度要在以下几个方面着重发力:一要继续发挥保障完善中国特色社会主义法律体系的功能,及时纠正和处理与宪法法律相抵触的规范性文件,保证宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位。要探索形成各类规范性文件备案审查监督体系的闭环,及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。二要全面贯彻落实关于完善和加强备案审查制度的决定。综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式,依法开展审查和集中清理工作,着力提升备案审查发现问题、研究问题、推动解决问题的能力和水平,强化备案审查制度刚性约束,明确备案审查意见的效力。三要健全备案审查工作制度机制。完善听取和审议备案审查工作情况报告、备案审查衔接联动等制度机制。持续推进备案审查工作信息化、智能化建设,提高备案审查能力和质量。在维护国家法治统一的大前提下,支持地方结合实际创造性地开展立法探索。
四是推进合宪性审查工作。习近平总书记强调,要完善宪法监督制度,积极稳妥推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设。党的十九大报告、党的二十大报告及党的二十届三中全会《决定》分别强调,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威”“完善合宪性审查、备案审查制度”。要着力完善合宪性审查在前端和后端两个环节的体制机制。对于前端的合宪性审查工作,习近平总书记特别指出,“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合”。建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度。加强和完善法律起草过程中的合宪性审查制度,在对地方性法规和自治条例、单行条例的批准过程中加强对与宪法相抵触或存在合宪性问题的审查研究。后端的合宪性审查目前主要依靠备案审查制度来实现。由审查机关对报送备案的法规、规章等规范性文件的涉宪性、合宪性问题进行审查,在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的内容,认真研究涉宪性问题,及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件,回应社会有关方面对涉宪问题的关切。
总之,健全保证宪法全面实施的制度要坚持党的领导,充分落实宪法、立法法的制度安排,依托和结合全过程人民民主,进行理论、制度的探索与创新完善,回应加强宪法监督、推动宪法全面贯彻实施中的实践难题,使宪法规定、宪法原则、宪法精神真正落地,以完整、准确、高质量的宪法全面实施引领和保障社会主义法治国家的建设。
(作者为中国法学会宪法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授)
