党的十八大以来,生态环境公益诉讼作为贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要制度设计,体系建设不断推进,从2012年修改的民事诉讼法、2015年修改的环境保护法到民法典,规范依据渐趋完善,司法实践也蓬勃发展。随着生态环境公益诉讼案件量的增多,涉及生态环境公益诉讼损害赔偿金的问题逐渐凸显。生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理使用问题在立法上尚未出台统一的标准和规范,实践中各地做法不一,生态环境公益诉讼损害赔偿金有待充分发挥其修复受损生态环境的价值。生态环境公益诉讼损害赔偿金的归属、管理、使用、监督等问题是环境公益诉讼的“后半篇文章”,对其予以研究和规范对于公益诉讼制度完善具有至关重要的意义。

　　在生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理方面,检察机关依法能动履职,对于保障生态环境公益诉讼损害赔偿金切实用于修复生态目的进行了积极探索,形成了一些具有实践指导意义的理念和模式。

　　在认识层面,坚持修复优先理念。理念是行动的先导,检察机关办案人员要认识到,生态环境公益诉讼的目的主要在于对生态环境的保护和修复。践行恢复性司法理念,坚持修复优先,对于检察机关办理生态环境公益诉讼案件提出了更高要求:其一,不将诉请或者收缴的赔偿金数额大小作为判断办案质量高低的唯一标准,特别是对于惩罚性赔偿的诉请,要严格依照惩罚性赔偿的启动条件审慎、理性提出;其二,对于起诉书中提出的要求被告承担生态环境修复责任的诉讼请求的描述不能概而论之,而应在与有关行政主管部门或者专业修复机构沟通的基础上,对于被告承担的具体生态环境修复义务如修复的时间、验收的标准及程序等进行明确,或者制定生态环境修复方案,使被告承担的修复责任具有可操作性、可评估性。

　　在实践层面,统一资金管理模式。目前,赔偿金的管理模式主要有三种:一是建立专门的环境公益账户,要求赔偿义务人将赔偿金支付到环境公益账户中,由财政主管部门管理、审计部门监督;二是缴入国库或地方国库,作为政府的非税收入,由政府管理;三是生态修复基金模式,赔偿义务人将赔偿金汇入基金,通过基金的形式管理。分散的管理模式是各地试点探索的结果,极具地方特色,但是从全国层面而言,管理主体与赔偿金使用方式上存在混乱,也缺乏上位法依据,亟待统一管理模式。笔者认为,从解决最迫切也是最基础的资金收缴和管理所需出发,现阶段较易实现又具有相对规范性的模式是财政专项账户模式。该模式虽申请使用程序繁琐,但有利于实现生态环境公益诉讼损害赔偿金的专款专用,在此基础上可结合或吸收基金模式、信托模式的优点进行优化,逐步建立专门的生态环境公益诉讼损害赔偿基金会或信托机构,以更专业、更透明的方式对生态环境公益诉讼损害赔偿资金予以管理。

　　在立法层面,构建全国性统一规范。规范赔偿金的使用首先要从顶层设计角度出发,在立法上对生态环境公益诉讼损害赔偿金进行统一、明确的规定。目前,检察公益诉讼法立法已经进入日程,全国人大常委会也正在稳步、有序地积极研究推进生态环境法典编纂工作。我国目前制定的赔偿金相关法律规范主要依据民法典第1232条以及最高人民法院《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(下称《解释》),民法典规定及《解释》是以私益侵权惩罚性赔偿为中轴进行设计,在适用条件以及基数倍数等金额计算以及归属管理使用方面均难以完全适用于公益诉讼惩罚性赔偿。公益诉讼与私益诉讼具有不同机理,为避免生态环境公益诉讼惩罚性赔偿泛化适用,建议在立法上对生态环境损害惩罚性赔偿的适用条件进行规范,对污染环境、破坏生态行为的违法性、主观故意性、后果严重性等构成要件进行法律上的设定,明确生态环境公益诉讼惩罚性赔偿金额考量的具体因素,以确保生态环境公益诉讼损害赔偿中提出的惩罚性赔偿罚当其过,更好地实现生态环境公益诉讼损害赔偿的法律效果。

　　在监督层面,切实发挥检察机关监督职能作用。在生态环境公益诉讼中,检察机关要切实承担起和发挥好“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分”的角色定位与应有作用。特别是在生态环境公益诉讼损害赔偿金管理使用阶段,检察机关要强化对有关行政机关履行职责情况的法律监督。对进入行政权力管理控制下的损害赔偿资金的使用效果,检察机关办案人员可与行政机关人员共同前往被侵害现场检查环境修复情况,对修复工作进行评估。对行政机关在管理使用赔偿金、组织修复中出现的行政违法行为和不作为要及时以移送线索、制发检察建议或者提起诉讼等方式,督促行政机关依法履行职责。

　　在制度衔接层面,加强与有关机关组织协作。检察公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度在推进生态文明建设、维护生态公益目标上同向而行。检察公益诉讼与政府主导的生态环境损害赔偿制度的有效衔接可以实现两者之间的功能互补。生态环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度最大的区别在于两个方面:一是适用范围的不同。生态环境损害赔偿制度适用于生态环境已经形成的损害事实,而生态环境公益诉讼诉因包括已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,公益诉讼的适用范围明显大于生态环境损害赔偿制度适用范围。二是资金管理方式的差异。依据2017年8月通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定,生态环境损害赔偿金作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理。但生态环境公益诉讼损害赔偿金因缺乏统一的标准和规范,往往存在多头管理、分散管理的问题。对于公益诉讼损害赔偿金的归属使用问题,可通过与生态环境损害赔偿金进行统一管理、统一调度,汇聚成较大的资金力量,统一规范用于环境公益保护。在运用生态环境公益诉讼损害赔偿金进行环境修复和评估方面,检察机关要注重与有关行政机关的协作联动,发挥行政机关专业和资源优势,对修复情况进行评估。有的检察机关在采用替代性修复方式,如要求被告以增殖放流进行修复生态时,邀请农业农村部门专业人员参与,对增殖放流的可行性和有效性以及程序问题进行办案协助,取得良好效果。

　　生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理和使用问题,关系到生态环境的修复治理与环境公益诉讼价值的实现。只有明确生态环境公益诉讼损害赔偿金赔偿范围、科学选择建立生态赔偿金管理模式、公开生态环境公益诉讼损害赔偿金使用情况,才能进一步管好用好生态环境公益诉讼损害赔偿金,推动环境保护事业向前发展。

　　(作者单位:北京市人民检察院、山西大学。本文系2023年最高人民检察院应用理论研究课题《生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理与使用研究》的研究成果)