最高人民检察院检察长应勇在国家检察官学院春季学期首批调训班授课时强调,善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,善于在法理情的有机统一中实现公平正义,并对“三个善于”的基本内涵、实践要求和保障机制进行了深刻阐释,这是最高检党组对全国检察机关“高质效办好每一个案件”的重要指示和具体要求,我们应当认真学习领悟并落实到具体办案工作中。2021年9月修订的安全生产法第74条第2款增加了检察公益诉讼条款,自此安全生产成为检察机关开展公益诉讼的又一法定领域,并且迅速成为公益诉讼领域新的增长点,从近三年的办案数据看,每年办案量仅次于生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域。但同时也应看到,以“三个善于”的要求审视目前的办案实践,其中还存在一些影响安全生产检察公益诉讼高质效办案和高质量发展的问题,如对基本法律概念理解不透、法律关系把握不准、法律适用运用不精等问题,亟待予以澄清,以实现办案的精准性和规范性。
吃透法律概念:夯实安全生产检察公益诉讼的办案基础
虽然安全生产检察公益诉讼工作开展已近三年时间,但是目前在办案中仍然存在对安全生产相关概念理解不透,进而混淆安全生产和公共安全以及其他相关领域安全等问题,成为妨碍安全生产检察公益诉讼工作高质量发展的绊脚石。
一是正确理解“安全生产”。“安全生产”一词源于较早时期“安全为了生产,生产必须安全”的工作方针,从其提出背景看,实际上是指“安全”和“生产”两件事情,侧重于在生产过程中对人和物的安全保护。因此,“安全生产”,是指在生产经营活动中,为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施,以保证从业人员的人身安全,保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。由此可见,“安全生产”发生在生产经营过程中,本质上是保证生产安全的事故预防和控制措施(如具备法定的安全生产条件、建立健全安全生产责任制、组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程、组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划、保证安全生产投入有效实施等),目的是保障从业人员人身安全和企业财产安全。
二是准确判断“安全生产违法行为”。办理安全生产检察公益诉讼案件的前提是存在“安全生产违法行为”,对于何为“安全生产违法行为”,根据《安全生产违法行为行政处罚办法》(2015年修订)第2条规定,生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为。其构成要件主要有三个:(1)实施主体是生产经营单位及其从业人员;(2)时间节点为生产经营活动中;(3)违反的对象是安全生产方面的“法”,此处的“法”为广义的,既包括法律、行政法规、部门规章,也包括国家标准、行业标准和规程等,体现国家对安全生产的最严监管。在具体办案时,判断是否存在“安全生产违法行为”一定要紧扣上述构成要件,否则办案中易将一些非安全生产违法行为误判为安全生产违法行为,如某地铁乘客背包中携带的手机充电宝因质量问题发生爆炸,那么针对充电宝的生产销售企业就不能仅从后果上判定其存在“安全生产违法行为”,因为充电宝爆炸事件并非发生在充电宝的生产销售环节,而是发生在消费者使用阶段。
三是准确界定“生产经营单位”。“生产经营单位”是安全生产法的基础概念,决定了该法的适用范围。同时也是检察机关判定案件是否属于安全生产领域公益诉讼范围的重要标准,所以准确理解“生产经营单位”的内涵至关重要。《安全生产违法行为行政处罚办法》第68条规定:“本办法所称的生产经营单位,是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元,包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”因此,对“生产经营单位”进行理解时,首先需要明确其是从事生产或者经营活动的民事主体,以营利为目的,不管是以合法形式存在还是以非法形式存在,不管是以何种组织形式从事生产或者经营,均为安全生产法的适用对象。
找准办案领域:正确划分安全生产与公共安全的案件范围
安全生产是公益诉讼的法定领域,而公共安全(安全生产除外)则实为探索领域,但是由于对上述基本概念存在理解上的偏差,部分检察机关在办案时不能准确区分安全生产和公共安全,甚至将这两者等同处理。因此,有必要对安全生产和公共安全之间的关系予以澄清。目前,从立法上看,我国并没有一部专门的公共安全法,涉及公共安全的内容散见于单行法中,其中刑法和治安管理处罚法明确规定了涉及公共安全的违法犯罪行为,如刑法分则第二章规定了危害公共安全罪,主要包括放火罪、爆炸罪、破坏交通工具罪、组织领导参加恐怖活动组织罪、非法制造买卖运输邮寄储存枪支弹药爆炸物罪、重大责任事故罪等几十种罪名;治安管理处罚法第三章第二节规定了妨害公共安全的行为和处罚,如非法制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质,非法携带枪支、弹药,或者弩、匕首等国家规定的管制器具,盗窃、损坏、擅自移动使用中的航空设施等,其他单行法如食品药品安全法、网络安全法、个人信息保护法等虽未专门规定“公共安全”,但是从立法目的看,食品药品安全、网络空间安全、个人信息安全等亦是为了保护社会公众身体健康和生命安全等安全方面的合法权益,属于公共安全的组成部分。在学理上,有学者认为公共安全就是公众及其生存的物理环境、信息环境与心理环境的安全,是公众的身心健康与合法权益不受威胁,没有危险、危害或者损失的状态。也就是说,公共安全贯穿于经济社会发展、国民衣食住行的各个方面,是总体国家安全观的重点领域。2024年5月17日,国家标准化管理委员会、中央网信办、工业和信息化部等11个部门联合颁布实施的《关于实施公共安全标准化筑底工程的指导意见》中,公共安全重点领域包括公共安全基础通用、社会治安、交通运输和道路交通安全、安全生产、防灾减灾救灾与综合性应急管理、消防救援、公共卫生、食品、粮食和物资储备、特种设备、建筑产品设备、法庭科学和执法办案、反恐防范、网络安全、数据安全等15项内容。
综上,公共安全是指不特定或者多数人的生命、身体等安全,涉及安全生产、食品药品安全、信息网络安全、防灾减灾、应急管理保障等多个领域。也即安全生产属于公共安全的一部分,但是,由于安全生产为法定检察公益诉讼办案领域,因此,一般将其表述为安全生产领域而非公共安全领域,公共安全领域则表述为除了安全生产外的公共安全领域,以示区分。
厘清法律关系:准确把握安全生产检察公益诉讼办案中的实质法律关系
法律事实、法律关系纷繁复杂,只有抓住主要矛盾,把握住起主导和支配作用的实质法律关系,才能准确适用法律。“准确把握实质法律关系,好比找到线团中的线头,牵一发而动全身。”具体到安全生产领域,则主要存在两类问题:一是安全生产领域与其他公益诉讼领域交叉时,存在多种公益损害事实及其“可诉性”,选择何种法律关系更为精准解决相关损害问题;二是安全生产法律关系与可能造成公益损害后果的产品质量法律关系如何判定的问题。关于安全生产领域与其他公益诉讼领域交叉时,如何精准选择法律关系的问题。实践中,存在安全生产领域与破坏生态环境和资源保护领域、国有财产保护领域、未成年人保护领域等交叉的情况,此时存在多种公益损害事实及其“可诉性”,找准其中涉及的实质法律关系则是解决此类问题的“金钥匙”。关于安全生产法律关系与可能造成公益损害后果的产品责任法律关系如何判定的问题。实践中,对于因产品存在缺陷危及公共安全时,不能仅从表面判断缺陷产品可能存在公共安全事故隐患,就将其判定为安全生产公益诉讼案件。
如前所述,安全生产公益诉讼规制的对象是在生产或者经营中违反安全生产法等规定,造成重大事故隐患或者导致重大事故的生产经营单位,侧重于生产经营阶段的安全生产违法行为;而产品责任的适用对象是在产品生产和流通阶段违反产品质量法等规定生产、销售缺陷产品的生产商、销售商,侧重于生产流通阶段的产品质量违法行为。因此,虽然生产、销售的缺陷产品最直观的危害后果是存在公共安全隐患,如伪劣灭火器、质量不合格的移动电源等,但是不能认为生产、销售伪劣灭火器(移动电源)的行为是安全生产违法行为,其实质是产品责任领域的违法行为,检察机关可在产品责任领域或者消费者权益保护领域探索开展公益诉讼。
(作者单位:最高人民检察院公益诉讼检察厅)
