服务保障长江经济带高质量发展是一项系统工程,需要从司法理念、工作格局、制度保障等方面协同推进。
协同共治推动长江经济带高质量发展
习近平总书记强调:“长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库。”“从长远来看,推动长江经济带高质量发展,根本上依赖于长江流域高质量的生态环境。”推动长江经济带高质量发展,必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,坚持依法一体履职、综合履职、能动履职,严格贯彻落实长江保护法,深化检察监督与行政执法协同,深入推进长江流域生态环境综合治理。
树立协同共治的司法理念
党的十八大以来,习近平总书记多次深入长江沿线考察调研,主持召开推动长江经济带发展座谈会,并多次作出指示批示,为长江流域协同共治提供了科学理论指导。
强化全流域综合治理理念。长江流域兼具自然生态属性和社会经济属性,是具有系统性、复杂关联性和动态性等特点的有机巨系统,包含生态、社会、经济等子系统,涉及相当多的关联要素。长江保护法第十八条规定,“科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展”,对长江进行全流域系统保护。司法实践中应当全面贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,加强上中下游、干流支流河湖水系、水下岸上等全体系的共治协作,打破各个机制之间的壁垒和屏障,进行综合治理、系统治理、源头治理,实现实质性的全流域综合治理。
强化系统性治理理念。习近平总书记深刻指出,长江生态环境保护修复“谋一域”居多,“被动地”重点突破多;“谋全局”不足,“主动地”整体推进少。必须立足环境要素的复杂性、生态系统的完整性,从源头上全面开展长江流域生态环境保护和修复,增强各项举措的关联性和耦合性,做到统筹兼顾、整体施策、多措并举、综合治理。2019年4月,最高人民检察院印发《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,要求在办理长江流域生态环境资源案件中,坚持统筹协调、系统治理,确保案件办理质量和效果,实现惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、维护公益与促进发展相统一。因此,在协同共治的协作实践中,要加强流域各类生态要素的统筹和各地社会经济利益的平衡,实现流域生态整体性和系统性保护。
强化协同性治理理念。实现长江流域协同共治良性循环,必须深化协同治理、共同保护的理念,强化目标协同、部门协同、区域协同、政策协同,整合汇聚协作单位优势资源,加强功能和作用协调,特别是检察机关要发挥检察一体化优势,推动实现“全方位协同治理、全地域协同治理、全要素协同治理、全过程协同治理”。
强化修复性治理理念。习近平总书记指出,“从长远来看,推动长江经济带高质量发展,根本上依赖于长江流域高质量的生态环境”,强调“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”。检察机关服务保障长江经济带高质量发展,促进流域综合治理,必须牢牢把握生态环境修复这个关键,做实恢复性司法,深入推行“专业化监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式,有针对性采取损害赔偿、增殖放流、补植复绿、异地修复等方式督促做好生态环境修复工作,充分运用法治力量促进高水平保护和高质量发展良性互动。
建立协同共治的工作格局
“共抓大保护、不搞大开发”是习近平总书记为长江经济带发展定下的总基调、大前提。提高流域治理现代化水平,关键在一个“共”字,要通过强化措施共商、风险共防、问题共治、资源共享,用最严格的制度、最严密的法治保护良好生态环境这个最普惠的民生福祉。
丰富协作主体。积极回应长江经济带高质量发展中的司法诉求,探索建立公权力机关与社会组织、公众之间的协作机制,发挥专家学者、社会组织、人民监督员等社会主体在长江流域生态环境保护中的积极作用,实现社会资源的最大化利用。要以信息技术为支撑,融合大数据、人工智能、区块链等信息技术的应用,实现流域各地司法机关信息资源共享。全面升级“一站式”服务功能,充分运用“云上”服务系统,实现案件信息汇聚、数据共享,为相关案件大数据分析研判、跨地区跨部门生态保护协同治理提供有力支撑。
扩大协作范围。通过建立有效的协作机制,促进刑事检察、民事检察、行政检察及公益诉讼检察有机衔接,加强损害担责、全面赔偿等原则的运用和环境侵权惩罚性赔偿制度的准确适用,加大对污染环境、破坏生态行为的责任追究力度。准确适用民法典绿色原则和绿色条款,深刻理解立法精神,全面把握意思自治与绿色干预、物尽其用与绿色使用、经济发展与生态保护“三组关系”,提升跨区域生态保护案件办理质效。同时,可以在跨区域案件信息共享平台搭建、跨区域生态补偿修复等当前较为薄弱甚至“空白”的领域加强协作探索。
加大协作力度。加快协作专业化进程,探索建立环境资源案件集中管辖、统一办理制度,打造与长江大保护要求相适应的专业化生态保护案件办理团队,构建新时代生态环境资源司法保护新模式。着力统一法律适用,加强对长江保护法实施过程中“行民交叉”“刑民交叉”等重难点问题的研讨,平衡流域生态环境保护力度,努力办理一批精品案件、推出一批调研成果、总结一批工作经验、培养一批优秀人才,以司法保护实际成效促进长江流域综合治理。
强化协同共治的制度保障
习近平总书记强调,要在生态环境各领域完善合作机制,从生态系统整体性角度提高区域可持续发展能力。长江流域综合治理,必须推动各执法司法机关既要认真干好“自己的事”,也要努力做好“大家的事”,不断完善多点发力、多方联动、多措并举的制度机制。
完善配套立法。从流域的整体性特征出发,对长江保护法涉及的理解适用问题进行梳理,对类似“支流”的概念问题予以解释,进一步明确相关法律概念,确保精准实施。对协作实践中法律适用、案件办理形成的成熟经验和共性规则,及时上升为司法解释等规范性文件,为司法办案提供指引参考,统一裁判尺度,提升办案质效。
规范运行机制。进一步完善长江流域综合执法司法体系,细化协同共治框架协议内容,规范联席会议、研讨交流等日常场景应用,为提升长江保护法的实施效能,提供良好的执法司法体系支撑。积极推动构建统一的流域生态环境监测体系,建立长江流域跨部门、跨区域水生态环境保护联防联控和信息共享机制,定期开展重大疑难案件、紧急环资事件等研讨,共同解决法律适用问题。加强司法保护与行政保护的关系协调,依法监督、支持行政机关履行长江大保护的职责,形成司法保护与行政保护的合力,实现更大范围、更深层次的协作共治,为长江大保护提供更高质量、更高水平的司法服务和保障。
推动源头治理。落实“预防为主”理念,发挥预防性公益诉讼作用,加强事中事前生态环境司法保护,避免生态环境损害的发生或扩大。善于发现典型个案、类案背后存在的行业管理、社会治理问题,高质量制发检察建议,深化生态环境保护信息共享、案情通报、案件移送制度。充分发挥司法的规范、指引、评价、引领作用,通过发布生态保护检察公益诉讼、环境资源审判典型案例等方式,实现办理一案、教育一片、保护一江的司法效果。加强联合普法宣传,全方位开展长江保护法等法律法规的宣传宣讲,推动形成全社会共同参与的浓厚氛围。创新法治宣传方式,加大新媒体推广使用,构建适应大数据时代要求的全媒体、立体化宣传机制,讲好新时代长江生态保护法治故事,增强人民群众主动参与的法治意识和行动自觉。
(作者为湖北省建始县人民检察院党组书记、检察长)
