行政检察作为“四大检察”中的重要一环,其政治性、法律性都很强,且有着“一手托两家”的特性,发挥着监督法院公正司法和促进行政机关依法行政的双重作用。行政诉讼监督长期以来作为一种权力监督机制,在一定程度上忽略了其纠纷解决功能。随着新行政诉讼法的出台和人民群众“民告官”法律意识的增强,公众对及时有效化解行政争议的需求也逐渐凸显出来。行政诉讼法第一条在关于行政诉讼制度的目的中特别强调了“解决行政争议”;2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)中明确提出“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”;新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》第六条也规定了“人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当查清案件事实、辨明是非,综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,开展行政争议实质性化解工作”。
然而在实践中,行政争议往往存在化解周期长、矛盾尖锐、情况复杂等问题,检察机关的行政诉讼监督不能全面满足当事人对争议化解的需要。最高检党组提出,检察机关要在办案中发现履职缺位,就要以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法;以依法监督的“我管”,促职能机关依法履职的“都管”。行政争议实质性化解工作正是以“我管”促“都管”的具体体现,要持续做深做细做实。对于广大基层检察院而言,虽然位于社会治理的前沿阵地,具有化解矛盾和争议的天然优势,但在常态化开展行政争议实质性化解工作中,仍面临如下问题:
第一,行政争议化解难度大。行政争议案件多发生在“民与官”之间,一般此类案件均存在当事人双方矛盾冲突大、举证责任认定难的问题,甚至有些问题涉及行政法律、法规、部门规章、条例等专业领域及地方政府出台的政策,知识体系庞杂,所以此类案件具有行政权力与私权的冲突性强、专业性强等特点,对于多数基层检察院而言,都存在办案经验不足、争议化解难度大等问题。
第二,基层检察院行政诉讼监督案源少。由于行政争议实质性化解工作开展时间较短,社会公众大多对检察机关的行政争议实质性化解工作不甚了解,且大部分当事人都选择上诉途径解决诉求,因此对于基层检察院来说,依当事人申请而获得的监督案源较为匮乏,目前所掌握的线索绝大多数是依职权主动发现的。
第三,检察机关介入机制不完善。行政检察监督以事后监督为主,以事前、事中监督为辅,在充分尊重行政机关行使行政权、司法机关行使审判权的前提下,如何介入行政争议案件的化解,尚需与各单位在细节方面不断进行磋商。目前,行政检察对内仍缺乏较为完善的上层制度建设的支持,对外仍需要相应的立法支撑。这样的现状导致基层检察院对于介入机制的探索推进往往具有一定的难度。
为有效解决上述问题,基层检察院在开展行政争议实质性化解工作方面不妨尝试开展以下工作:
第一,建立基层检察院结对开展行政争议实质性化解机制。当前,法院施行的行政诉讼案件集中管辖,是一项法院通过统一指令管辖方式,实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离,从而摆脱地方干扰,增强法院依法独立公正审理行政诉讼案件的司法能力的行政审判体制改革。结合基层法院行政诉讼案件集中管辖和交叉管辖的实际情况,检察机关可以探索将基层检察院分为若干组,结对开展行政争议化解工作。案件管辖地检察院从超脱于地方保护的角度,被告住所地检察院从了解本地行政机关情况的角度,共同发力,互相配合,通过集中办理案件,发挥各自优势,落实监督职责,强化监督效果。
第二,实施“内脑”智慧与“外脑”助力相结合的争议化解方式。行政争议案件往往涉及较为专业的法律政策问题,因此在开展争议化解工作中,基层检察院可利用自身司法审查的专业优势,发挥“内脑”智慧,组建专门的行政争议化解中心,定点设立,配齐相关设施,以案件为单位成立办案组,实现行政争议实质性化解工作的常态化、制度化。同时,根据实质性化解行政争议的需要,可借助“外脑”力量,邀请相关领域、相关行业的专业机构和专业人士,以及群团组织、基层群众性自治组织等参与化解,协助解决不同领域、不同类型的行政争议。
第三,推行“检察+司法+行政”三位一体的复合办案模式。党的十八届四中全会强调建立多元化纠纷解决机制,实践中,基层检察院应与法院、司法行政机关加强协作联动和沟通联系,探索建立“三位一体”的复合办案模式,深入探求行政相对人的根本诉求,整合司法资源,弘扬新时代“枫桥经验”,充分发挥检察院、法院、司法行政机关在国家治理体系和治理能力现代化建设中各自的职能作用,解决群众反映强烈的行政争议问题,围绕新时代人民群众多样化、多层次的司法需求,为人民群众提供优质的检察产品和服务。一方面,基层检察院与法院建立良性的互动,对于那些经法院审理后,拟判决确认行政行为违法或无效、给原告造成损失、有调解可能的案件,法院可以邀请检察院参与调解;另一方面,基层检察院与司法行政机关建立联合工作机制,对于进入行政复议阶段的案件,司法行政机关可以邀请检察机关介入相关行政争议的化解。检察机关接到邀请后应积极参与,并提出争议化解方案,酌情开展调查核实工作,还可通过公开听证、释法说理、心理疏导等方式,与法院、司法行政机关共同做好争议化解工作。
(作者单位:内蒙古自治区呼伦贝尔市扎赉诺尔区人民检察院)
