未成年人保护法在强调父母第一监护责任的同时,也赋予了检察机关支持起诉、责令监护人接受家庭教育指导等职能。随着经济社会发展和城乡人口流动,检察机关办理跨区划未成年人监护监督案件越来越多,但也面临履职障碍,亟须从制度层面加强跨区划检察协作,构建履职更有力、衔接更顺畅、保护更全面的跨区划未成年人监护监督机制。
一、跨区划监护监督的困境
当前,立法对于如何进行跨区划未成年人监护监督没有具体规定。司法实践中,各地检察机关多以协助办案的方式破解地域限制,但因缺乏统一规范的跨区划检察协作机制,各地检察机关在协调对接、信息互通、协助调查等方面的做法不尽相同,影响了办案效果。一方面,虽然协作地检察机关成为“办案主力”,但其对原案情况、证据材料缺乏整体认识,仅凭委托地检察机关的协作函件开展调查取证与核实工作,难以满足未成年人监护监督考察的全面性要求。另一方面,跨区划协作及资源链接机制不健全,社会力量在发挥各自优势形成合力方面还存在一定障碍。此外,实践中还存在后续监督乏力的问题。监护权转移后,对监护人特别是非父母监护人是否积极履行监护义务要持续跟进监督。一旦后续监护不当、不力,未成年人可能遭受“二次伤害”。检察机关办理跨区划监护监督案件,对未成年人的后续监督、关怀帮扶等措施受地域限制,难以实现与办理本地未成年人监护监督案件同样的效果。
二、跨区划监护监督的重要价值
办理跨区划未成年人监护监督案件有着重要的理论基础和实践价值,是国家亲权理念和最有利于未成年人原则的必然要求,是检察机关能动履职、一体化履职的重要体现。
一是贯彻国家亲权理念的要求。国家亲权强调国家对未成年人的保护责任,其核心含义在于当未成年人的父母或其他监护人不能保护未成年人利益时,国家有义务、有责任保护未成年人合法权益免受不法侵害。这是在家庭监护缺失或失范的情形下,国家公权力介入未成年人保护的必要性和正当性理由。检察机关作为国家法律监督机关,可以通过对涉未成年人案件的法律监督实现对未成年人的监护干预,确保遭受监护侵害、监护缺失的未成年人获得有效监护。在办理跨区划未成年人监护监督案件中,委托地检察机关与协作地检察机关协作履职即是国家亲权理念的生动诠释。
二是贯彻最有利于未成年人原则的要求。未成年人的问题不仅仅是家庭问题,更是国家和社会的问题,必须从最有利于未成年人健康成长的角度,全方位考虑未成年人的长远利益和根本利益。未成年人保护法确立了最有利于未成年人原则,民法典第35条规定监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监督职责。检察机关介入未成年人监护案件也应当遵循最有利于未成年人原则,尽可能地动员各方力量,整合社会资源,对未成年人进行帮扶救助,最大限度地维护未成年人合法权益。
三是检察一体化履职的要求。最高人民检察院部署的检察一体化机制建设为破解跨区划监护监督难题提供了方法路径。委托地和协作地检察机关从最有利于未成年人成长的角度,加强资源共享、协作联动,有效开展未成年人监护监督,快速对接当地社会支持体系,不仅降低司法成本、提高办案效率,还提供了最优化的未成年人保护方案。
三、跨区划监护监督的实施路径
办理跨区划未成年人监护监督案件的效果,很大程度上依赖于不同区域和不同机构的统筹配合,检察机关要从制度层面明确跨区划协作的具体内容及参与主体的工作职责。
一是建立跨区划检察协作机制。最高检可加强顶层设计,统筹构建跨区划的法律监督机制,为办理跨区划未成年人监护监督案件提供规范指引,或在省级检察院层面,建立联席会议、案件协作、资源共享等跨区划协作模式,明晰委托地和协作地检察机关各自工作职责。委托地检察机关应当能动履职,及时介入跨区划未成年人监护监督案件,需要其他检察院协助调查取证的,可制发协作函并明确协作目的和具体内容,必要时开展联合调查,全面审查并作出监督决定。协作地检察机关应当利用自身区域优势,积极配合完成对未成年人成长经历、家庭背景及监护人身体、经济等情况的全面调查,共同做好未成年人监护监督案件的跨区划办理。
二是注重发挥协作地职能部门作用。在办理跨区划监护监督案件中,检察机关应当有效对接协作地社会支持体系,联合当地公安、司法、民政、教育、妇联以及村(居)民委员会等单位,形成监护、考察、帮扶网络,就未成年人监护主体是否适格、是否有利于未成年人生活学习等进行全面评估,并立足职能为未成年人提供必要的心理疏导、生活救助、就学帮扶等。检察机关还应当结合案件情况,及时与协作地相关单位就涉案未成年人监护权归属问题进行协商,通过检察建议等方式督促有关部门明确临时监护人的权利义务,向法院提起监护权撤销、变更之诉,或由民政部门、村(居)民委员会等先行暂时指定监护人,确保未成年人得到妥善安置。
三是做好跨区划监护监督跟踪工作。检察机关可以探索开展线上、线下相结合的监护监督机制,通过远程视频、电话回访等方式与监护人、未成年人及其学校老师等沟通联系,适时了解未成年人生活、学习、思想状况。委托地检察机关通过委托协作地检察机关或司法社工等实地走访未成年人家庭、学校、社区,全面了解监护情况。委托地检察机关还可以就异地监护监督考察工作与当地街道办事处、村(居)民委员会达成一致意见,由当地街道办事处、村(居)民委员会定期报告未成年人生活学习情况以及监护人监护情况,发现监护不力不当等情形的,可在第一时间进行管护管控,最大限度避免未成年人遭受“二次侵害”。
(作者单位:重庆市人民检察院第一分院)
