完善行刑双向衔接制度,对于检察机关而言,是一项系统性任务,必须以高度责任感和使命感抓落实、强推进。行刑双向衔接贯通行政执法和刑事司法,与各项检察监督职能紧密相关,检察机关在以依法履职、精准监督推进双向衔接的过程中,可以发现、挖掘多领域的法律监督线索,通过内部高效协同,开展融合监督,提升监督质效。

　　行政执法和刑事司法是法治的两个重要领域,二者各有侧重,又紧密相关,需要有效衔接。完善行政执法和刑事司法双向衔接制度(下称行刑双向衔接制度),不仅关乎执法司法公正、人民群众权益,对于加快推进检察工作高质量发展也具有重要意义,值得深入研究。

　　增强完善行刑双向衔接制度的责任感和使命感

　　检察机关是党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关。完善行刑双向衔接制度,对于检察机关而言,是一项系统性任务,必须以高度责任感和使命感抓落实、强推进。

　　完善行刑双向衔接制度是贯彻落实党中央重大决策部署的政治任务。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视行刑双向衔接工作,作出系列重大部署。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出,健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。党的二十届三中全会从进一步全面深化改革的高度,作出完善行政处罚与刑事处罚双向衔接制度的重大部署。检察机关要从讲政治的高度,坚决贯彻落实党中央关于完善行刑双向衔接制度的各项部署,确保党的路线方针政策在检察环节落到实处。

　　完善行刑双向衔接制度是自觉融入中国特色社会主义法治体系建设大格局的法治责任。完善行刑双向衔接制度是完善中国特色社会主义法治体系的重要内容,也是进一步全面深化法治领域改革的重点任务。检察机关应当自觉在中国特色社会主义法治体系建设大格局中找准定位,在完善行刑双向衔接制度进程中发挥作用。一方面,检察机关承担正向衔接案件的审查逮捕、审查起诉以及反向衔接案件的移送职责;另一方面,检察机关还肩负着正向衔接中对行政机关移送案件、反向衔接中行政机关依法处罚等的法律监督责任。检察机关应当充分发挥履职优势,以监督办案为主线,服务法治政府建设,维护司法公平正义。

　　完善行刑双向衔接制度是贯穿检察监督职能、强化综合履职、开展融合监督的工作链条。行刑双向衔接具有贯通行政执法和刑事司法、融通各项法律监督职能的独特优势,检察机关应加强内部协同、一体履职,对正向衔接中该移不移、该立不立,反向衔接中落实检察意见不到位、损害公共利益,以及行政违法背后隐藏的职务犯罪行为等,依法运用立案监督、行政违法行为监督、公益诉讼检察、检察侦查等职能,开展融合监督,进一步提升检察监督履职的全面性、协调性和实效性。

　　以双向衔接促推执法司法相互配合、相互制约

　　相互配合、相互制约,是我国执法司法工作体制的鲜明特点,也是维护执法司法公正的重要制度设计。行刑双向衔接是其中一项重要的具体机制,需要检察机关与其他执法司法机关协作配合、共同推进。

　　完善正向衔接机制,强化推进工作的制度支撑。行刑正向衔接旨在保证涉嫌犯罪的案件依法进入司法程序,避免因行政处罚而掩盖犯罪行为。检察机关要协同相关部门细化正向衔接的具体机制,强化正向衔接有序推进和检察监督规范开展的制度供给。一是明确正向衔接的操作规程。细化重点领域行政执法案件构罪标准,把准行政违法和刑事犯罪界限,统一规范线索移送、证据转化、接收反馈等流程,保证正向衔接规范有序推进。二是健全检察监督的配套机制。掌握行政执法、立案侦查等信息是检察监督的基础。检察机关要依托府检联席会议等平台,加强常态化沟通,推进执法司法信息共享,全过程动态掌握行政执法案件处罚结果以及涉刑案件后续移送、处理情况。探索开展重大疑难行政执法案件会商研判等机制,提前熟悉案情,共同研判证据固定、入刑标准等问题,督促解决有案不移、以罚代刑等问题。建立健全行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件抄告制度,加强对公安机关对行政执法机关移送案件不接收、不立案、立案后撤销案件等情形的跟进监督,拓宽移送立案、建议立案、监督立案、通知立案的线索渠道。

　　规范反向衔接流程,构建行刑共治的工作闭环。行刑反向衔接是检察机关审查案件的延续,需要行政执法机关协同推进,旨在防止“不刑不罚”,形成刑事法律责任与行政法律责任承担闭环。检察机关在与行政执法机关协同过程中,应当规范两方面工作:一要规范检察意见制发。规范和细化不起诉案件的反向衔接内容审查,从被不起诉人行政违法事实认定、在案证据情况、行政处罚法律依据、法定从轻减轻情节以及可能面临的行政处罚结果等方面进行全面审视,精准提出移送行政处罚的检察意见。在审查过程中,尤其要注意把握“必要性”“可罚性”,对于没有行政处罚依据、超过行政处罚时效、已经受到行政处罚以及违法情节轻微不需要行政处罚的,可以不再向行政机关制发检察意见。二要规范检察意见督促落实。建立健全制发检察意见“事前沟通、事中督促、事后监督”的工作模式,对检察意见落实情况,持续跟踪督促、跟进监督,对未按期回复、回复情况与实际不符、怠于履行职责以及行政处罚明显错误等情形,通过制发检察建议等方式,督促其纠正,确保检察意见落到实处。

　　推动协同平台建设,促进双向衔接提质增效。抓住“大综合一体化”行政执法改革、全国跨部门大数据办案平台提质增效试点等有利契机,协同推进行政执法与刑事司法双向衔接应用平台建设,打破执法司法数据信息壁垒,在线上协同高效开展法律文书推送、案件线索移送、异地业务办理等业务,既有利于检察机关全面掌握情况、精准开展监督,又能实现执法司法跨部门、跨层级的业务共联、资源共享、协同共治,促进行刑双向衔接规范、有序、高效。

　　深化内部协同,以双向衔接开辟融合监督新路径

　　行刑双向衔接贯通行政执法和刑事司法,与各项检察监督职能紧密相关,检察机关在以依法履职、精准监督推进双向衔接的过程中,可以发现、挖掘多领域的法律监督线索,通过内部高效协同,开展融合监督,提升监督质效。

　　把握融合监督的主要内容。在行刑双向衔接过程中,主要可以开展以下三项融合监督。一是行政检察监督和立案监督的融合。在行政检察履职过程中,发现行政执法机关应移未移、移送后公安机关应立未立的情形,可以移送刑事检察部门建议移送或监督立案。二是行政违法行为监督和行政公益诉讼监督的融合。在跟进监督检察意见落实情况的过程中,发现行政机关怠于履职、违法处罚、不当处罚等情形,可以通过制发检察建议等方式开展行政违法行为监督,对行政机关不作为、乱作为损害社会公共利益的,可以移送公益诉讼检察部门,制发检察建议进行监督。三是立案监督和检察侦查的融合。对行政执法机关应移未移的案件,进行深挖彻查,对背后隐藏的执法人员徇私舞弊不移送刑事案件的线索,移送公安机关立案,或运用机动侦查权进行自行侦查。

　　完善融合监督的规范流程。建立健全检察机关内部沟通协作机制,构建融合监督内部线索互送、信息互通、工作互动的良性工作格局。特别是针对不起诉反向衔接案件,细化案件审批、内部材料移送、办理结果反馈等程序,并明确反向衔接案件审查重点、检察意见制发条件、融合监督线索移送、案件质量管控等具体内容,推动内部衔接工作规范化、制度化、常态化运行。对于重大疑难复杂案件,建立行政检察部门提前介入、列席讨论等机制,共同磋商研判,确保精准提出检察意见。

　　夯实融合监督的素能基础。高素质专业化的检察队伍是推动行刑双向衔接工作的基础和保障。一方面,要加大行政专业人才的培养力度,在精进刑事检察专门业务的基础上,持续加大行政法律专业能力建设,加强行政法律知识培训,定期组织专题研讨、个案交流等活动,增强检察人员对行政案件开展法律监督的能力和水平。另一方面,要积极借助“外脑”,探索建立专家论证制度,推动与行政机关“人才共建共享”,聘请行政执法领域专业人员担任特聘检察官助理,针对执法司法中复杂疑难问题提供专业意见,提升行政执法与刑事司法交叉领域专业认识,推动双向衔接案件依法规范办理。

　　强化融合监督的数字赋能。数字检察为融合监督提供了极具实践价值的方法支持。要运用数字思维、数字技术,通过解析个案、梳理要素、构建模型等方式,对行刑双向衔接过程中融合监督案件的共性、关联性要素进行重组和流程再造,形成稳定高效的融合监督的数字路径,实现从个案办理到类案监督再到系统治理的监督效果的叠加倍增。

　　(作者为浙江省温州市人民检察院党组书记、检察长)