最高人民检察院检察长应勇强调,“检察公益诉讼制度是习近平法治思想的标识性概念、原创性成果,是强化检察机关法律监督、促进行政机关依法履职的重要制度设计”“要把党纪学习教育成果转化为深化习近平法治思想检察实践的强大动力”。实践中,检察机关要以严格执行《中国共产党纪律处分条例》(下称《条例》)为导向,以学思践悟“三个善于”为方法,从以下方面学好用好党内法规、做深做实检察公益诉讼。
一、准确把握不作为、乱作为、慢作为、假作为的“违法性”与“可诉性”
习近平总书记在党的十八届四中全会上提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”时鲜明指出,“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”,并明确检察公益诉讼办理“一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”,强调“这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手”。
检察公益诉讼维护的国家和社会公共利益具有广泛性,涉及最广大人民根本利益。随着党内监督越来越严,对损害公共利益的行政违法行为的识别更加精准。《条例》第126条对不作为、乱作为、慢作为、假作为等损害群众利益行为作出处分规定。
检察机关要善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,深刻认识到检察公益诉讼以行政公益诉讼为主责主业,作为行政公益诉讼监督对象的行政机关工作人员以共产党员为主体主力;在党的领导下,检察机关与行政机关工作目标都是为了维护人民根本利益。同时,检察机关还要善于从行政机关及其工作人员的不作为、乱作为、慢作为、假作为中,精准监督损害公益的严重行政违法行为,破解相关领域公益保护执法司法衔接不畅等难题。例如,为监督保障海洋环境保护法第114条中关于“对污染海洋环境、破坏海洋生态,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。前款规定的部门不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”的规定得到严格执行,用好《中央生态环境保护督察工作规定》第24条中关于“对督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的,移送省、自治区、直辖市政府依照有关规定索赔追偿;需要提起公益诉讼的,移送检察机关等有权机关依法处理”的规定,以及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第5条中关于“对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的,应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任”的规定,切实增加检察公益诉讼与环保督察的监督合力,及时有效监督纠正应当索赔追偿未依法索赔追偿或者滥用索赔追偿权,造成公共利益侵害或者侵害危险持续存在甚至扩大的严重行政违法行为,并为完善督促起诉制度夯实基础、创造条件。
针对《条例》修订中新增的“慢作为”“假作为”,可以从相关党内法规和法律规定中找准检察公益诉讼的切入点和着力点。例如,《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》规定,对迟报、漏报、谎报或者瞒报生产安全事故,隐瞒、谎报、缓报食品安全事故,以及工作不力导致生产安全事故人员伤亡和经济损失扩大或者造成严重社会影响,对本区域内发生的食品安全事故未及时组织领导有关部门有效处置造成不良影响或者较大损失的,分别作出问责规定。检察机关可以用好这些党内法规,结合突发事件应对法相关规定,立足安全生产和食品安全领域,有力拓展事故灾难、公共卫生事件等突发事件应对领域检察公益诉讼案件范围。
党的性质和宗旨决定了党纪必然严于国法。坚持把纪律挺在前面,贯通规纪法,衔接纪法罪,有利于准确把握行政公益诉讼的“可诉性”,精准规范地对严重损害公益的不作为、乱作为、慢作为、假作为的责任单位提出检察建议、提起公益诉讼。
二、深刻领会纪法贯通衔接所蕴含的系统观念和法治思维
在当前检察公益诉讼“4+11”的法定领域中,国有财产保护领域办案难度相对较大,拓展空间更为宽广,对纪法贯通衔接的需求也更加迫切。《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》的贯彻落实,实现了对企业国有资产(不含金融企业)、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产四大类别国有资产专项报告和审议监督的全覆盖,推进了人大监督与审计监督、纪检监察监督贯通协同。《条例》在第30条新增第2款,明确对“违反国家财经纪律,在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的”,视情节给予党纪处分。这为检察监督与上述监督贯通协同,做深做实国有财产保护检察公益诉讼,特别是将国有自然资源资产保护与生态环境和资源保护协同推进、系统治理,提供了新路径。
检察机关要善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神。例如,新修订的矿产资源保护法第74条明确规定:违反本法规定,破坏矿产资源或者污染环境、破坏生态,损害国家利益、社会公共利益的,人民检察院、法律规定的机关和有关组织可以依法向人民法院提起诉讼。全国人大常委会委员、监察和司法委员会副主任委员邱学强特别指出,这有利于处理好执法执纪与法律监督的关系问题,从而更好保护国家矿产资源、国家公共利益。公益诉讼检察人员要结合深刻领会矿产资源保护法第76条关于“勘查、开采矿产资源、开展矿区生态修复,违反有关生态环境保护、安全生产、职业病防治、土地管理、林业草原、文物保护等法律、行政法规的,依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚”的规定中的系统观念和法治思维,用好《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,增强检察监督与审计监督的合力,重点强化对领导干部在土地、水、森林、草原、矿产、海洋等自然资源资产的管理开发利用,大气、水、土壤等环境保护和环境改善,森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等生态系统的保护和修复等方面履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的监督;用好《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,重点拓展深化对国有企业主要领导人员生态环境保护情况的监督。以做深做实矿产资源保护检察公益诉讼为突破口,推动贯通各类监督,提升治理效能,实现良法善治。
三、努力实现行政公益诉讼时、度、效的有机统一
党的中心工作推动到哪里,检察工作就跟进到哪里。2021年以来的“中央一号文件”持续部署乡村振兴工作。《乡村振兴责任制实施办法》提出“把确保粮食和重要农产品供给作为首要任务,全面落实耕地保护和粮食安全党政同责,严格落实耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设任务”,要求“村民委员会和农村集体经济组织发挥基础性作用”“深化农村土地制度、农村集体产权制度改革,赋予农民更加充分的财产权益”,强调社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。这对检察机关服务保障乡村振兴提供了思路。
检察机关要善于在法理情的有机统一中实现公平正义。比如“三农”工作敏感复杂,公益诉讼检察人员要乘势而上、顺势而为,尽力而为、量力而行,预防为主、标本兼治,努力实现检察公益诉讼办案时、度、效的有机统一。特别是要结合贯彻执行乡村振兴促进法,用好农产品质量安全法第79条第2款授权检察机关针对食用农产品生产经营者污染环境、侵害众多消费者合法权益,损害社会公共利益的可以依法提起公益诉讼;农村集体经济组织法第56条第2款授权检察机关对确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益,导致社会公共利益受损的可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼等规定,做深做实可感受、能体验、得实惠的检察为民,真正让广大农民群众感受到公平正义。
(作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅一级调研员)
