2017年修订的行政诉讼法第25条第4款规定了行政公益诉讼中行政机关的“监督管理职责”,这是检察机关办理行政公益诉讼案件认定行政机关是否为监督对象的法律基础和办案依据。如何正确认定负有监督管理职责的行政机关是行政公益诉讼案件办理的重点和难点问题。为此,笔者结合办案实践认为,可以遵循三个基本原则来准确认定负有监督管理职责的行政机关。

　　依法认定原则。检察机关在认定行政机关是否具有“监督管理职责”时要严格依照法律法规等规定进行。一般认为法律、法规和规章为行政诉讼中行政机关法定职责的法源。但是随着司法实践的不断发展,认定行政机关“法定职责”的依据呈现扩张趋势,根据2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第100条规定和(2018)最高法行再205号行政判决,行政机关“法定职责”的渊源不仅包括法律法规规章规定,也包括上级和本级规范性文件及“三定方案”,还包括行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议。

　　从司法实践看,法院认定“监督管理职责”的依据也确实较为宽泛,包括法律法规规章,“三定方案”、权力清单和责任清单等政府制定的规范性文件,甚至包括行政机关内部的工作文件等。如在甘肃省某市检察院诉某市农林局不履行湿地保护监管职责行政公益诉讼案中,一审和二审法院在认定行政机关监管职责时援引了多个行政机关的内部工作文件,如某市人民政府办公室关于禁止非法开荒的通知、某市人民政府办公室关于成立整治某国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组的通知等。

　　因此,检察机关在依“法”确定行政机关的“监督管理职责”时,对“法”的渊源可作广义理解,不仅包括法律法规规章,还包括规章以下的规范性文件,但是需注意对规章以下的规范性文件进行合法性审查,避免因其违反上位法规定而无效。此外,在法律法规对行政机关的“监督管理职责”规定不明确,但如果行政机关积极履职可以实现公益修复时,法院在认定“监督管理职责”时并“不局限于法律规定,而是依据法律原则和精神以切实保护公益为需要,扩展了‘法’的范围”。

　　直接监管原则。在我国现行的监管体制下,行政机关在生态环境和资源保护、安全生产等领域实行的是综合监管+行业监管模式,如在生态环境和资源保护领域,生态环境部门是环境保护工作的综合监管部门,而水利部门、自然资源部门、住房和城乡建设部门等对相关领域的环境保护问题实施行业监管;在安全生产领域,应急管理部门是安全生产工作的综合监管部门,交通运输部门、住房和城乡建设部门、水利部门则是相关行业的监管部门。而基于行政公益诉讼保护公益的目的,综合监管部门和行业监管部门都具有成为监督对象的可能性。

　　但是,对于如何确定综合监管部门和行业监管部门是否属于监督对象问题,成为办案中的难点。笔者认为,检察机关在办理此类案件时应遵循直接监管原则。一般情况下,宜将具有直接监管手段、履职能力最强的行业监管部门作为监督对象,最为便捷和高效,也最符合行政公益诉讼制度促进行政机关依法行政、建设法治政府的目的;但在公益损害复杂、涉及多家行政机关职责交叉、职责不明或者需要协同治理时,宜将综合监管部门作为单独或共同被监督对象发挥其统筹协调作用,从而实现公益保护目的。如河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案中,高铁桥梁防洪重大安全隐患的彻底消除涉及水行政主管部门、国土资源主管部门和安全生产监督管理部门,仅靠检察机关推动解决存在一定难度,因此将案涉三家行政机关的上级机关——三门峡市人民政府作为监督对象,最终在汛期之前及时消除了该处重大安全隐患。

　　全过程监督原则。在行政公益诉讼中,检察机关对行政机关的监督并非只聚焦行政监管的某一环节,而是贯穿整个过程:从督促行政机关作出行政决定到行政决定的履行(包括行政相对人主动履行、依法强制执行或者申请法院强制执行、代履行等)。此外,针对行政相对人生效的某一行政决定实质上由多个行政机关分阶段实施前后具有紧密关联的行政行为完成的情况,有学者认为可以将多个行政机关分阶段作出行政行为视为整个行政过程进行全过程监督,在认定监督对象时不能简单以作出最后一个行政行为的行政机关为被告,而应以行政行为与造成公益损害结果是否具有直接因果关系作为被告适格的判定条件之一,“如此不仅能强化行动者之间的相互依赖关系,还有益于维护内部行政程序的公正运行”。如在涉及财政补贴类的公益诉讼案件中,一般是由所涉补贴的主管部门对申请者进行资格审核和其他条件确认(在整个补贴过程中属于关键性和实质性审核行为),最后由财政部门审核并对申请者发放补贴(在整个补贴过程中属于形式审查行为),那么在因行政机关监管不力造成申请者冒领财政补贴,损害国有财产的案件中,检察机关也多是以在财政补贴审核发放过程中对申请财政补贴进行资格审核的主管部门而非财政部门为监督对象立案办理。

　　因此,检察机关在认定行政机关是否具有“监督管理职责”时,应将行政机关的履职视为一个连续监管的过程进行监督:不仅包括某一行政机关从作出行政处罚到对生效行政决定的执行(如检例第30号和第32号),还包括在涉及多个行政机关作出前后相互紧密联系的行政行为时,应将所有行政行为视为一个整体研究,对在该行政过程中实质造成公益损害的行政行为进行监督。

　　(作者单位:最高人民检察院公益诉讼检察厅)