检察机关作出不起诉决定后,向行政执法机关移送涉案行政处罚线索,是强化行刑衔接配合、共同推进法治中国建设的重要内容。2023年7月,最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(下称《意见》),明确了不起诉案件行刑反向衔接程序,为不起诉案件行刑反向衔接工作提供了操作指引。但是,在实践中,不起诉案件行刑反向衔接工作仍存在一些亟待解决的问题。为提升不起诉案件行刑反向衔接工作质效,确保行刑反向衔接工作取得积极成效,有必要对不起诉案件行刑反向衔接的难点问题进行研究,并提出相应解决方案。

　　从实践现状来看,不起诉案件行刑反向衔接工作还存在以下有待改进之处。

　　移送行政机关给予行政处罚的条件有待细化规定。司法实践中,对案件作出不起诉决定后,在判断是否移送行政处罚线索方面尚存两个难题:一是难以精准确认相应主管行政机关。根据刑事诉讼法第177条第3款规定,检察机关移送对象为“被不起诉人”,而刑事诉讼领域的“被不起诉人”往往包括单位、个人。比如,对于涉税不起诉案件,根据税收征收管理法第4条规定,税务机关的主管对象只能是“纳税人、扣缴义务人”——通常为受票单位即被不起诉单位。对于涉案企业责任人、介绍人等,税务机关并没有行政处罚权。在这种情形下,就可能陷入尴尬境地:不移送,相关责任主体受不到应有的处罚;移送,税务机关对非纳税义务主体不具有行政处罚权。二是难以科学考量移送行政处罚与不起诉初衷效果。一般而言,不起诉本身具有一定的激励作用,对于引导被不起诉者改过自新具有重要意义,但是,移送处罚后可能难以达到预期效果。例如,在涉知识产权不起诉案件中,因违法所得数额往往难以查清,根据《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释(三)》第10条第2款规定,司法机关一般以“非法经营数额的百分之五十以上一倍以下”确定罚金数额,而商标法第60条规定,工商行政管理部门对于侵犯注册商标专用权行为,“违法经营额五万元以上的,可以处违法经营额五倍以下的罚款”,如此一来,可能导致行政主管机关对被不起诉者所处罚款远高于案件起诉后被法院判处的罚金,特别是在其他具有资格罚、行为罚的情形下,如何使行政处罚充分考量不起诉效果,比较困难。

　　行刑反向衔接规则尚待进一步完善。尽管《意见》及其相关规定已对检察机关移送行政处罚线索程序作出了具体规定,然而司法实践存在多样性、复杂性,实践操作中仍有如下问题亟待解决:一是存在多个移送对象时如何处理。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第8条第1款规定,对被不起诉人需要给予行政处罚的,经检察长批准,人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见。比如,在涉固体废物污染环境类不起诉案件中,除生态环境主管部门外,交通运输、农业农村、卫生健康等多个主管部门均具有相应的监管职责,存在多个行政主管机关,难以确定移送对象,此时应如何处理目前尚无规定。二是行刑反向衔接成效缺乏充分保障。检察意见,是检察机关以书面形式提出的纠正、处理或者改进工作的意见。对于检察机关通过检察意见将线索移送行政主管机关后,行政主管机关对移送线索的处理期限、行政主管机关无正当理由逾期处理的法律责任、检察机关不同意行政主管机关处理意见时的监督手段等内容,尚缺乏具体规定,由此也会影响不起诉案件行刑反向衔接预期效果的实现。三是跨区域行刑反向衔接较难。实践中,行政主管机关位于异地的情况时有发生,倘若其在同一省级行政区划内的其他地区,检察机关尚可通过本地区行政主管机关与之取得联系;但若其在其他省级行政区划内,则较难联系。

　　行刑反向衔接实施保障体系不足。目前,充分运用现代信息技术、互联网、大数据、人工智能等各种智能科技手段保障行刑反向衔接工作的高效运行,需要打破部门之间的信息壁垒,实现网上衔接、网上推送、网上监督、网上反馈,形成衔接工作闭环,提高衔接工作的运行效率。然而,实践中,受信息化、智能化建设相对滞后等因素影响,存在移送线索效率低、反馈不及时的问题,影响衔接工作运行质效。

　　结合实践工作,笔者认为,可从三方面着力,破解不起诉案件行刑反向衔接实践困境。

　　其一,构建科学、有效的绩效考评制度。科学、有效的绩效考评制度能够更好地督促、引导检察人员规范检察业务、确保案件处理过程符合检察活动内在规律,有利于提升检察机关监督能力与检察业务整体水平。因此,应注重设计具有科学性、合理性的考核标准,有效发挥绩效考评制度的正向作用。

　　其二,细化不起诉案件行刑反向衔接规则。为畅通不起诉案件行刑反向衔接机制,可对不起诉案件行刑反向衔接规则予以细化:一是明确检察机关移送对象难以确定时的处理规则。如规定,行政主管机关难以确定的,可移送本级人民政府,由本级人民政府确定行政主管机关。二是明确行政主管机关的处理期限、逾期处理的法律责任以及检察机关的监督措施。如规定,行政主管机关未按期回复检察意见的,检察机关可以建议本级人民政府将该行政主管机关逾期处理检察意见的情况进行通报。

　　其三,建立科学智能的衔接工作信息共享平台。要推动技术融合、业务融合、数据融合,打通信息壁垒,形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台。为提升不起诉案件行刑反向衔接机制运转质效、破除信息壁垒、打通信息孤岛,提供高效的信息保障,建立科学智能的衔接工作信息共享平台势在必行。

　　(作者分别为辽宁省瓦房店市人民检察院检察长、上海市金山区人民检察院检察官助理)