湖北省于2023年1月出台了第一部以流域综合治理为基础统揽经济社会发展的战略规划——《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》。流域检察机关可以从三方面着眼,完善流域综合治理公益诉讼检察工作,深度参与流域综合治理,守住长江水安全、水环境安全、生态安全底线。
一、着眼多重来源,拓展线索渠道
一是提升自身线索发现能力。检察机关要多措并举,提高公益诉讼检察人员有关流域综合治理的理论与实践水平,定期邀请专家教授或优秀办案人员开展讲座培训、交流研讨等活动,组织办案人员到各地示范单位实地调研或线上学习先进经验和成功案例,分析总结涉流域公益诉讼案件线索中发现的优秀经验和做法,有效解决发现和收集线索难题,如流域水环境受损和行政机关未依法履行相应职责的认定标准和条件等。
二是发挥内外联动作用发现线索。对内,公益诉讼检察部门要加强与刑事检察、民事检察、行政检察等业务条线的衔接,完善内部线索移送机制,各业务条线安排专人担任联络员,定期开展联络员会议,及时向公益诉讼检察部门移交相关线索;将线索移送作为年终考核项目,实行漏移负面评价机制,以此保障线索不丢失、不遗漏,解决以往办案中存在的信息共享障碍和前期证据固定缺失等问题。对外,检察机关要加强与辖区水利部门、环保部门、沿江街道办等职能部门以及纪检监察部门的沟通合作,健全双向线索移送反馈机制,建立联络员制度,对职能部门自身难以推动解决或基层政府解决有困难、需要跨行政区划协调联动的重大流域公益损害问题,由公益诉讼检察部门提前介入,集中力量办理一批有影响、有典型性、有实效的公益诉讼案件。
三是充分利用平台发现线索。由于流域综合治理涉及领域多、涵盖范围广,检察机关要主动履职,借助媒体、公众、公益组织等社会力量,全方位拓展案件线索发现渠道,让法律监督的触角延伸到社会生活的各个领域。公益诉讼检察部门要派员经常性浏览“益心为公”检察云平台、公益诉讼职能辅助办案系统等平台,建立新闻媒体信息专报机制,完善线索举报奖励机制,也可通过线索悬赏、宣传举报周、微信举报等途径收集线索。
二、运用多种措施,加强调查核实
一是补强检察人员素质能力短板。检察机关要进一步提高对流域综合治理公益诉讼检察工作的认识,配齐配强基层公益诉讼办案力量,通过业务学习、案件实训、庭审观摩等形式,有针对性地开展涉流域案件办理系统培训,逐步实现办案人员既具备涉流域法律法规专业知识理论,又具备调查取证、文书写作以及出庭应诉等多方面办案素能。同时,检察机关要积极扩充专业设备与技术人员,配备无人机、卫星遥感等智慧检务应用和公益诉讼取证勘查装备,充分发挥技术部门、法警协作办案的经验和优势,共同为办案人员调查核实流域水环境受损事实“保驾护航”。
二是借助专家化解鉴定难题。省检察院可以牵头成立公益诉讼专家咨询库,聘请农业、林业、渔业、土地等方面的专家对涉流域综合治理重大复杂案件提供意见,为检察机关开展公益诉讼工作提供专业支持;可以探索设立统一的技术鉴定专项资金,借鉴物价等部门规范统一鉴定评估收费标准,合理收取费用,实现专款专用,推进鉴定评估工作更加便捷、高效开展。
三是赋予调查取证权刚性保障。首先,发挥检察建议作用。检察机关可以向负有协助调查义务却无故拖延、拒绝或者妨碍检察机关调查取证权行使的行政机关所在纪检监察部门制发检察建议。其次,明确规定对不配合调查行为的惩戒措施。对不配合检察机关调查的行为人,在法律中明文规定相应义务人在公益诉讼中提供证据材料、配合检察机关调查取证的义务以及不履行义务的惩罚措施。再次,完善立法赋予检察机关采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力。以流域水污染案件为例,如果检察机关无权采取强制措施,则有可能无法保护案发第一现场,甚至无法及时控制流域水环境污染发展态势。当然,采取强制措施应达到一定的条件,且必须经过严格的审批程序,以防止权力滥用。
三、汇集多方力量,凝聚治理合力
一是发挥一体化办案优势。检察机关要牢固树立流域保护“一盘棋”理念,可在公益诉讼检察部门设立“流域综合治理检察工作办公室”,建立“流域生态检察官”制度,实行流域水环境保护案件“刑事打击先导、公益诉讼主导、民事行政跟进”的系统办案模式,深化落实各检察业务条线办案信息共享、案件线索移送、监督措施联动机制;充分发挥上下级联动、多院联动的作用,针对流域水环境受损所涉问题较普遍和涉案范围跨区域的特殊情况,流域基层检察院及时向上级院汇报、与兄弟院互通案件线索,构建一体化办案机制,配合上级院建立“线索统一管理、案件统一审批、力量统一调配”机制,形成流域保护跨区划合力。
二是完善机制开展前端治理。首先,检察机关要坚持双赢多赢共赢理念,借助河湖长制(林长制)+检察长制度、生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接机制,与行政机关在线索移送、案件办理、生态修复等方面形成工作合力,助力职能部门依法行政,协同履职,确保检察监督补位而不缺位、到位而不越位,努力实现“三个效果”的有机统一。其次,检察机关要最大化运用诉前程序,促进行政机关主动纠错,以磋商或者检察建议等非诉方式,及时督促、协同行政机关开展前端治理,将流域生态环境司法保护提至事中事前,避免损害后果的发生或扩大。再次,检察机关要注重从流域生态资源保护个案办理延伸到类案监督和区域整治,积极推行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式,建立流域生态环境修复机制,促进建立完善长效治理机制,把整改效果的“回头看”作为规定动作。最后,检察机关要加强对上级机关的请示汇报,紧紧依靠党委和人大、政协支持解决流域综合治理公益诉讼检察工作中遇到的困难和问题,完善检察建议向人大、上级主管部门抄送备案制度,推动补齐流域治理短板漏洞等。
三是加大对社会公众的宣传力度。检察机关要主动宣传流域综合治理公益诉讼检察案件,适时召开相关新闻发布会,借助环保组织等其他社会力量扩大宣传,以此破解公众对流域综合治理相关工作知晓度、认同度、参与度不够的问题。如设立线索举报箱,广泛宣传流域综合治理及公益诉讼检察职能等知识,增加公众的参与度和认同感;把公益诉讼检察纳入普法宣传教育内容,提高公益诉讼制度的社会知晓度。检察机关还可以结合办理具体案件,以案释法,对行政机关加强公益诉讼业务知识的宣传普及。
(作者分别系湖北省宜昌市西陵区人民检察院党组书记、检察长,西陵区人民检察院检察官助理)
