□在推进检察工作现代化背景下,基层检察机关必须更加注重提高检察建议工作能力,增强检察建议落实刚性,强化检察建议促进社会治理的作用和效果。
□严格执行检察建议调查办理和督促落实等相关工作流程,强化审核把关力度,确保检察建议工作制发流程规范、监督事项符合法律政策、所提建议切实可行。
习近平总书记强调,“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”这就要求检察机关站在社会治理的视角依法能动履职,坚持治罪和治理并重,“跳出案件看案件”,从“案卷”走向“案外”,在办案时更加注重案件矛盾纠纷的化解、违法犯罪风险的防范以及苗头性、倾向性、源头性问题的治理。检察建议作为提升法律监督效能的重要手段,对实现诉源治理法治化,推动社会治理现代化具有十分重要的意义。在推进检察工作现代化背景下,基层检察机关必须更加注重提高检察建议工作能力,增强检察建议落实刚性,强化检察建议促进社会治理的作用和效果。
丰富监督内涵,提升检察建议的实效性
坚持治罪和治理并重,解决工作视野不宽、专业能力不强等问题,通过更加自觉地能动履职,更好推动诉源治理。
拓展工作视野。虽然检察建议工作已逐步成为检察机关参与诉源治理的一项常态化业务,在推动社会治理方面具有越来越丰富的内涵,但在具体办案实践中,检察官“就案办案”的固有思维还不同程度存在,导致工作视角局限于案件本身,使得检察建议难以充分发挥诉源治理的应有效果。因此,必须持续推动政治与业务深度融合,引导检察官树牢政治意识、大局意识,拓展工作视角,将具体办案和服务大局结合起来,真正从案件当中“跳出来”,站在推进社会治理法治化、现代化的高度开展检察建议工作。必须选准检察建议用力方向,紧紧围绕本地区实际和中心工作、重点工作,在司法办案中积极发现相关治理问题,让检察建议工作更加贴近大局需求。
调整办案思维。通过监督理念上的更新转换,实现办案行动上的积极主动。检察建议工作与履行其他检察职能应予同等看待,而不能有轻重之别,或者只是当作检察履职的“副产品”,要发挥检察建议多元性、灵活性作用,推动解决深层次社会问题,最大限度减少类似案件或者衍生案件的发生。要将开展检察建议工作与落实“在办案中监督、在监督中办案”等理念结合起来,强化检察建议线索发现和监督意见刚性落实,实现犯罪惩治和犯罪预防并重,发挥检察建议在案件矛盾化解方面的治本作用。
打牢专业基础。检察建议在推动诉源治理方面的独特作用,对检察官的工作能力提出了更高的要求。要全面、深入学习检察建议工作相关法律规定和规范性文件,准确把握检察建议类型、适用范围和适用条件,防止检察建议滥用、错用、混用等情况发生。要通过业务知识培训、专业素能锻炼和工作实践等,提高发现问题线索、运用法治思维分析、提出对策建议的能力,增强检察建议阐述问题的精准性、分析论证的严谨性、释法说理的透彻性和提出建议的可行性,切实解决检察建议论据不充分、说理不透彻、针对性不强等问题。要健全检察建议工作监督、管理、考核机制,强化主体责任,促使检察官自我加压、自我学习、自我提升,实现检察建议工作从“做”到“做优”“做好”的转变。
优化办案过程,提升检察建议的科学性
运用案件化办理方式开展检察建议工作,解决检察建议工作不规范、质量不高等问题,促进实现监督事项精准、相关证据充分、法律依据清楚、监督意见可行。
做实办理工作案件化。《人民检察院检察建议工作规定》对线索发现、调查核实、建议制发、督促落实等各个环节作出了详细规定,实质上要求检察建议要实行案件化办理。实践中检察建议工作虚化、弱化的一个重要原因是将检察建议工作依附于审查逮捕、审查起诉等办案活动,从而未能真正做到独立性、案件化办理。需健全完善检察建议案件化办理工作机制,实行线索管理、初核、立案、调查核实、制发建议、跟踪监督等各环节流程化,将监督性、司法性、程序性要求落实到具体工作中,做到规范、精准、可行,通过案件化办理、独立性开展提升检察建议质量。
做深调查核实实质化。通过运用不同的调查核实措施,可有效查明监督线索,获取相关证据、明确事实依据,使检察建议有理有据、精确精准。在开展检察建议工作中,必须充分运用调查核实权,切实解决刑事检察领域依据案卷材料开展监督多、“案外”调查核实少的问题。在个案监督中,需从单纯的案卷材料中跳出来,调查核实相关监督事项;在类案监督中,更需要充分运用调查核实权查明事实、印证分析。要遵循合法和适度的原则,确保调查核实于法有据、合理适度。要综合运用调查核实权,通过查询相关证据材料、询问相关人员、听取被建议单位意见、现场走访调查等多种方式,查明监督事项,为监督意见的提出提供扎实基础。
做好办理过程规范化。严格执行检察建议调查办理和督促落实等相关工作流程,强化审核把关力度,确保检察建议工作制发流程规范、监督事项符合法律政策、所提建议切实可行。检察建议效力和作用的发挥,更多依赖于检察建议本身的针对性、说服力和可行性等因素,要善于运用法治思维和法治方式强化检察建议文书说理,做到“精、准、实”,让检察建议有理有据有力。要积极邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加检察建议公开送达,增强检察建议工作的公开性和严肃性。在检察建议制发前、送达时、发出后,要加强与被建议单位的沟通协商,充分听取其意见建议,在双赢多赢共赢中实现有效治理。
完善工作机制,提升检察建议执行力
强化工作机制建设,促使各部门自觉接受监督,增强监督刚性,促进检察建议落实到位。
在协作配合上凝聚合力。通过完善协作配合机制,拓展检察建议监督范围和监督线索,保障检察建议办理工作顺利开展。依托公、检、法之间的监督制约配合机制,强化信息共享、线索移送、通报反馈以及职能配合等,促使检察建议在诉源治理中发挥更大效能。建立健全与相关执法部门常态化工作协作和工作衔接机制,加强线索移送、协查配合、沟通协商等工作,促使相关单位和个人积极支持配合检察建议办理工作,认真落实监督意见。探索开展行政违法行为监督工作,加强与纪委监委的沟通协作,持续健全完善行政违法行为监督协作配合等机制,发挥执纪监督和法律监督的双重作用,促使职能部门依法充分履职,实现监督倒逼“都管”。
在刚性落实上慎终如始。健全检察建议落实情况评估机制,细化落实情况评价标准,强化落实情况反馈机制,实化落实情况协商机制,解决检察建议书面落实、落实有困难、落实不及时、落实有分歧等问题。充分发挥人大监督作用,积极邀请人大代表参与检察建议工作,督促落实检察建议,探索开展人大代表建议与检察建议衔接转化工作,促进实现代表意见办理和检察建议工作开展双重效果。强化检察建议抄送制度,健全落实情况通报、移送机制,以监督、管理之力促进检察建议刚性落实。进一步完善并落实将检察建议工作纳入法治建设等相关工作考核机制,发挥考核“指挥棒”作用,促进监督事项落地落实。
在整体联动上赢得支持。树立把党的绝对领导贯彻到检察建议工作全过程的理念,积极争取地方党委、政府对检察建议工作的支持,推动出台综合性检察建议工作规范性文件,避免和解决工作机制中领域性、分散性、零碎化的问题,以更高层面调动各方力量参与检察建议工作,形成多方联动的检察建议办理工作格局,真正实现诉源问题的有效治理,切实提升社会治理法治化水平。
(作者为湖北省竹山县人民检察院检察长)
