习近平总书记强调:“我们要维持地球生态整体平衡,让子孙后代既能享有丰富的物质财富,又能遥望星空、看见青山、闻到花香。”“我们要倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,拒绝奢华和浪费,形成文明健康的生活风尚。要倡导环保意识、生态意识,构建全社会共同参与的环境治理体系,让生态环保思想成为社会生活中的主流文化。”
检察机关遵循习近平总书记的重要指示,正在探索解决伴随旅游业复苏和夜市经济繁荣等发展而产生的生态环保治理难题,特别是精准规范开展光污染防治检察公益诉讼。
一、坚持底线思维和极限思维,尽可能降低光污染对人与自然和谐共生的影响
他山之石,可以攻玉。国际社会对光污染的危害早有共识,相关防治措施持续升级。据“益心为公”志愿者蒋博雅律师介绍,法国将1981年出台的《光污染防治法》和1984年出台的《夜间发光广告法》相关内容纳入2000年颁布的《环境法典》,在第八编“生态环境保护”下设“光污染预防”专章;意大利在环保与文物保护部门共同推动下,1985年颁布《夜间公共场所灯光照明法》,使低亮度、低高度、小型化和主题化的发光广告成为古建筑密布的城市夜景主旋律;克罗地亚2018年颁布《光污染防护法》规定“生态照明”(完全屏蔽的照明,水平面以上的照明度为0%,CCT低于2700K)是唯一允许在室外使用的照明形式;斯洛文尼亚规定午夜之后所有基础照明设施之外的灯光如广告灯都必须关闭,使其拥有最美夜空的旅游资源,每年还节省上千万欧元能源费用;捷克2002年出台《保护黑夜环境法》,2023年3月更新防治光污染技术性规定,进一步降低光污染对人类和野生动物健康的负面影响,同时加强对暗夜星空的保护;日本环境省1998年制定《光污染控制指南》,2000年制定《区域光环境规划编制手册》,2001年制定并于2006年修订《光污染防治制度指南》,在地方立法方面,《井原市美星町光害防止条例》确立了社区长与光害防治审议会为主体的管理体系;韩国2012年出台《人工照明引发的光污染防治法》,将可能发生光污染的区域分为四级进行管理,2014年明确“人工照明造成光污染的可接受限度和损害额计算标准”;美国大多数州光污染防治立法目的是促进节能、公共安全、景观美学和天文研究,海滨照明对鸟类和海洋生物的影响也是许多沿海州关注的问题,例如佛罗里达州制定《全州照明示范条例》旨在指导地方政府制定保护海龟孵化的政策。
2020年2月,《保护野生动物迁徙物种公约》第十三次缔约方大会通过了“野生动物光污染准则”的决议,批准涉及海龟、海鸟和候鸟的光污染指南。决议中指出,全球范围内不断增加的人造光对许多物种和生态群落产生不利影响,如扰乱野生动物的关键行为和功能过程,阻碍受威胁物种的恢复,干扰迁徙物种长途迁徙能力,或对作为某些迁徙物种主要猎物的昆虫产生负面影响。
光污染还会造成能源浪费和碳排放的加剧。根据国际暗天协会的数据,美国每年至少有30%的户外照明被浪费,造成约33亿美元的能源损失,释放2100万吨的二氧化碳。
关于光污染,我国法律尚未作出明确定义。依据行业标准《城市夜景照明设计规范》(JGJ/T163-2008),光污染特指“干扰光或过量的光辐射(含可见光、紫外和红外光辐射)对人、生态环境和天文观测等造成的负面影响的总称”。目前已有20余项标准规范,涵盖室外照明干扰光限制、玻璃幕墙反射光限制、眩光限制、LED显示屏幕干扰光限制、绿色照明评价等方面。例如,《城市照明建设规划标准》(CJJ/T307-2019)规范和加强城市照明规划、设计、建设、运营的全过程管控,明确光污染防控要求,并进行暗夜保护区、限制建设区、适度建设区及优先建设区等“四区划定”落实城市夜间的生态保护。
防治光污染势在必行,虽然法律供给不足,但可以用足用好相关强制标准,推动社会协同共治。要坚持底线思维和极限思维,从最坏处准备,努力争取最好的结果。一是坚守维护人类生命健康安全的底线,采取有效措施,尽力避免光污染损害眼睛、影响睡眠、诱发癌症或精神疾病、产生不利情绪、降低学习工作效率、紊乱生物钟、造成眩光干扰等。二是全面认识、着力预防光污染对生态环境的负面影响,包括防止光污染影响动植物自然生活规律而破坏生态平衡,防止光辐射和光化学反应破坏有机质文物结构,防止光污染伴随的能源浪费和碳排放加剧气候变化,等等。三是推进高质量发展,创造高品质生活,不断满足人民对美好生活的向往。要让已经小康生活的人们遥望满天繁星不再是奢望,专业人士拥有“光学天文观测夜间光环境”,寻常百姓不必借助“光污染地图”指定时间、指定地点“追星”,可以自由地在黑夜里数星星。
二、鼓励地方立法先行先试,以法治思维和法治方式加强光污染防治
2022年8月1日起施行的修正后《上海市环境保护条例》,作为全国首部纳入光污染治理的地方性环境保护法规,为上海市检察机关办理相关公益诉讼案件明确了监督重点:一是针对户外设置照明光源、建筑物外墙采用反光材料不符合国家和地方有关规定、标准规范的;生态环境部门未按照规定组织光反射环境影响论证的;住房城乡建设行政管理部门未依法加强监督管理的。二是道路照明、景观照明以及户外广告、户外招牌等设置的照明光源不符合照明限值等要求,影响周围居民的正常生活和车辆、船舶安全行驶的;住房城乡建设、绿化市容行政管理部门未按照职责依法加强监督管理的。三是公安、交通等行政管理部门在监控设施建设过程中,未应用微光、无光技术,致使监控补光对车辆驾驶员和行人造成眩光干扰的。四是在居民住宅区及其周边设置照明光源,未采取合理措施控制光照射向住宅居室窗户外表面的亮度、照度等的;设置直接射向住宅居室窗户的投光、激光等景观照明的;绿化市容行政管理部门对在外滩、北外滩和小陆家嘴地区投射不符合控制要求,未依法责令限期改正或者拆除、罚款的。五是施工单位进行电焊作业或者夜间施工使用灯光照明未采取有效遮蔽光照措施避免光照直射居民住宅的;城管执法部门对此未依法责令改正、罚款、责令暂停施工的。其中,严重侵害众多居民身心健康的景观照明违法和严重危及公共交通安全的监控补光违法,应当作为检察公益诉讼重中之重。在监督办案方式上,优先通过行政公益诉讼诉前检察建议督促履职。
2023年1月1日起施行的青海省《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文观测环境保护条例》,作为全国首部暗夜星空保护地方性法规,为当地检察机关办理相关公益诉讼案件提供了法律依据。一是明确了监督对象。冷湖天文观测环境保护监管责任,由科学技术主管部门负责,发展和改革、工业和信息化、财政、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、公安、应急管理、交通运输、文体旅游广电等有关部门各司其职,冷湖科技创新产业园区管理委员会负责日常工作。在核心区、缓冲区内从事项目建设、生产经营和开展地质勘查、考察、参观、旅游等活动的单位和个人,对其违法行为承担相应责任。二是明确了违法情形。包括:核心区光源种类和亮度不符合标准的;户外固定夜间照明设施的照射方向,在核心区内高于水平线向下30度,在缓冲区内未控制在水平线以下的;核心区内拟规划建设项目未开展天文观测环境影响专项评价,或者评价报告未经主管部门审批的;缓冲区内拟规划建设项目未向主管部门备案的;在核心区内规划建设对当地天文观测环境产生影响的项目,或者开展影响天文观测环境的活动的;临时使用强光源、激光等光源或者无人机、直升机等空中设备,或者使用信号弹、烟幕弹等指示物以及其他影响天文观测环境的活动结束后,未立即关闭、移除相关设备的;科创园管委会未在冷湖天文观测环境区域内显著位置设立警示、指引等保护标志,标明保护要求的;在冷湖天文观测基地开展相关活动未依法提出申请,未经同意擅自开展的;对于相关违法行为,负有监管责任的行政机关未依法责令停止违法行为、限期改正、申请人民法院强制拆除、没收违法所得、罚款的。据此,海西州检察院、西部矿区检察院针对冷湖镇部分酒店射灯、照明灯亮度超标问题开展检察公益诉讼,并积极构建行政执法与公益诉讼检察衔接配合机制。
根据修改后的立法法,设区市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。期待更多有立法权的地方人大将光污染防治作为“健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”,推动地方立法高质量发展,着力解决实际问题。
生态环境部在回答网民关于“建议完善‘光污染’治理相关规定,防止夜间灯光扰民”的留言以及答复代表建议、政协提案中提出,光污染作为一种新型的城市环境污染,其危害包括对人、动物、植物或生态系统的过度干扰,造成能源浪费或妨碍天文观测等。生态环境部参考相关行业技术标准和国内外有关光污染管理情况,正在开展光污染防治研究工作,为逐步建立光污染防治监管体系和光污染环境标准体系奠定基础。
近年全国两会上,杜小光、王学斌等全国人大代表提出“关于制定光污染防治法”“关于加强城市光污染治理”等建议,民盟中央等提出“关于完善环境保护法制建设,填补光污染监管空白”等政协提案,引起主管部门和立法机关高度重视。检察机关可以协同相关职能部门、代表委员,鼓励光污染投诉较为集中的城市先行探索,创新地方立法实践,为优化顶层设计积累经验,合力推动将光污染防治纳入环境法典进行规范。
三、准确把握“可诉性”标准,高质效办好每一个案件
在案件范围上,光污染防治属于生态环境和资源保护的检察公益诉讼法定领域,检察机关有权依法提起光污染防治行政公益诉讼、民事公益诉讼包括刑事附带民事公益诉讼。最高人民法院关于修改《民事案件案由规定》的决定,在第三级案由“352.环境污染责任纠纷”项下,增加“(7)光污染责任纠纷”。检察机关可以鼓励和支持“益心为公”志愿者及环保社会组织积极开展光污染防治宣传,推动绿色生活方式,监督光污染违法行为。鼓励和支持符合法律规定的环保社会组织依法提起光污染责任纠纷环境公益诉讼。
光污染主要包括白亮污染、人工白昼污染和彩光污染,具有局部性、不残留性、相对性等特点,对环境损害司法鉴定提出新的更高要求。检察机关办理光污染防治公益诉讼案件,要充分运用司法部、生态环境部关于印发《环境损害司法鉴定执业分类规定》的通知中第四十七条开展光损害鉴定,包括识别光污染源,评估光污染强度和影响范围;确定光污染致野生或养殖动物及人体健康等损害的数量和程度;判定光污染与野生或养殖动物及人体健康等损害之间的因果关系;制定光污染治理方案建议,评估损害数额,评估治理效果等。
为解决光污染与影响的量效关系认定存在技术难点,相关职能部门的监管尚未有明确的职责划分,相关防治标准规范内容有限且相对笼统,相关测量方法、技术及监测数据匮乏难以对光污染状况进行准确评价等行政执法中的争议问题,检察机关要善于、敢于提起光污染防治公益诉讼,通过诉的确认多办有影响、效果好的“精品案”,体现司法价值引领,推动类案治理、诉源治理、法治进步。
特别是,统筹夜市经济发展与光污染防治的关系,严格落实国家关于加强城市景观照明管理和节约用电管理等部署,找准切入点和着力点,通过监督办案倒逼各地因地制宜设立暗夜保护区等各类区域,严格执行景观照明亮度、功率密度值、光污染限值等技术规范,提高景观照明方案设计水平,杜绝建设超高能耗、超大规模、过度亮化、造成光污染的“灯光秀”工程项目,让依法治理光污染成为星星之火,呈现燎原之势。
(作者系最高人民检察院第八检察厅副厅长)
