民法典是社会生活的百科全书,在一定程度上也是一部规范行政行为的法典。纵观整部民法典,与行政行为相关的法律条文已达230余条,这些法律条文可为新时代行政检察工作提供法律依据和法理指引。司法实践中,有时存在行政案件程序空转、案结事难了的现象,严重影响人民群众的获得感、幸福感、安全感,容易滋生社会戾气,影响社会和谐稳定。对此,笔者认为,新时代行政检察应当从民法典中汲取力量,充分把握行政机关与行政相对人在行政管理关系中的固有特点,以实实在在的案件办理落实民法典对保护权利、制约权力提出的新要求,有力维护人民群众合法权益,促进依法行政和行政争议实质性化解,深入推进国家治理能力现代化。
以民法典为标尺,不断加大对行政诉讼活动监督力度,着重监督纠正行政机关违反民事法律规范作出的决定及相应的司法裁判,保障人民群众享有的各项合法权益落到实处。
一是用好、用足抗诉,以刚性监督促纠正。抗诉是最具刚性的监督方式,其法律效力是引起再审,检察机关要敢于抗诉、善于抗诉、有效抗诉、精准抗诉。对于有的行政机关违背民法典规定作出的决定,严重侵害当事人合法权益,而且法院错误判决的,要坚决予以抗诉,努力达到“办理一案、影响一片”的引领、示范作用。二是用活再审检察建议,以柔性监督赢共识。对于有的行政机关作出的一般违法行为、行政瑕疵行为,法院裁判错误,没有及时纠正的,检察机关要灵活运用再审检察建议,发挥同级监督优势,通过与法院沟通协调,赢得法院对再审检察建议的理解、支持和配合,以柔性监督方式督促法院进行自我纠正。三是强化释法说理,促成息诉服判。检察机关应秉持客观公正立场,对于生效裁判正确的,及时作出不支持监督申请决定,维护司法权威。特别是对于民法典规定存在不同理解、容易造成当事人误解的,检察机关在办案中应着重做好释法说理、心理疏导工作,邀请社会第三方如法律援助律师参与,让当事人多渠道、多角度正确理解民法典规定,最大限度消解当事人的不理解,促成息诉服判。
以民法典为标尺,准确把握民法典关于行政机关依法履行职责的相关规定,牢固树立穿透式监督理念,注重透过对法院行政审判的监督,加强对行政机关行政行为合法性的间接监督;同时,加强跟进监督,督促行政机关整改落实。一是进一步提高监督精准度。检察机关以穿透式监督理念为指引,透过法院裁判监督具体行政行为,在此过程中,应对照民法典规定行政机关相关义务的条文,重点审查行政机关是否享有相应职权、是否超越职权、是否依法履行职责,对于“越权”或不履职而侵害公民合法民事权益的,及时通过检察建议方式进行监督纠正,促进依法行政。二是进一步加强监督的深度。检察机关应建立健全跟踪落实机制,加强与政府部门和相关单位的沟通协调,以落实民法典规定为契机,抓好检察建议完成情况的后续跟进监督工作,增强检察监督的深度,彰显检察监督的权威和效果。
以民法典为标尺,积极运用检察调解、公开听证等方式,深入推进行政争议实质性化解。一是发挥检察调解作用。对照民法典相关规定和最高检有关“行政争议实质性化解专项活动”的具体要求,在尊重当事人自愿的前提下,发挥检察调解作用,找到最大公约数,积极促成当事人和解,有效解决行政争议背后的实质纠纷。特别是针对行政与民事交叉案件,应当认真审查并积极回应当事人的真实诉求,综合运用民法基本原理和民法典相关规定,在调查核实基础上,厘清法律关系和法律责任,告知当事人通过正确的途径维护自身权益,或引导双方达成和解,实现定分止争,促进社会和谐稳定。二是发挥公开听证作用。行政相对人诉讼能力较弱,有时很难运用比较专业的民法典规定维护自身权利,在行政诉讼案件败诉后容易出现“有心结、想不开”的情况。对此,检察机关可以举行公开听证会,为当事人搭建平等对话、沟通交流的平台,切实保障行政相对人的知情权、参与权、辩论权,同时邀请人大代表、政协委员等参加听证,借助外部智慧辨析法理、化解争议。
以民法典为标尺,当好党委、政府法治参谋,促进诉源治理,推进国家治理能力现代化。一是通过办理行政检察案件,助力诉源治理。从源头上避免和减少行政争议产生是诉源治理的核心,也是高效保障民生福祉的最佳路径。检察机关应充分发扬和践行新时代“枫桥经验”,依托基层矛盾纠纷化解平台,将检察化解与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解有效衔接,主动靠前服务,通过非诉讼纠纷解决机制,促使矛盾解决在萌芽、化解在基层。二是通过办理行政检察案件,强化对行政行为的监督。检察机关应根据民法典为行政权力划定的界限,加强对相关行政行为的监督,发现相关行政性规定与民法典规定存在冲突的,及时向相关管理部门发出检察建议,促进有其明确履职范围和界限、规范履职方式和程序,助力法治政府建设。三是通过办理行政检察案件,强化类案监督。针对办案中发现的行政许可、行政登记、行政处罚等存在违反民法典规定的普遍性、倾向性问题,检察机关应及时向有关行政机关通报或者发送检察建议,促进行政管理缺位、越位、错位问题专项治理,从而推进国家治理能力现代化。
(作者分别为浙江省宁波市人民检察院副检察长、慈溪市人民检察院检察官)
