环境污染、生态资源破坏往往具有不可逆性,被污染的环境、被破坏的生态资源难以恢复,事后的经济补偿、替代性修复等都不足以弥补对生态环境造成的损失。因此,对此类行为应注重防患于未然,真正实现环境保护的目的。环境公益诉讼制度应当具有预防生态损害的功能,但从已结案的环境公益诉讼案件来看,我国目前的环境公益诉讼检察实践具有明显的事后救济特征。鉴于此,笔者认为,检察机关作为法律监督机关,在生态环境保护中贯彻预防性诉讼理念是职责所在,检察机关开展预防性环境公益诉讼工作的形式和内容应该更加丰富。

　　一、检察机关开展预防性环境公益诉讼的基本原则

　　首先是生态优先原则。检察机关要把对生态环境的保护放在重中之重的位置,坚持节约优先、保护优先、预防为主,充分运用检察职能守住自然生态安全边界。其次是权力谦抑原则。检察机关开展预防性公益诉讼,应将立足点定位于监督行政机关依法履行职责,对民事主体应该保持权力克制,不能越位、代替行政机关履职。再次是履责方式多样化原则。检察机关开展预防性公益保护,要充分运用行政公益诉讼、民事公益诉讼多种诉讼形式,甚至是要大胆创新,延长保护链条,尽早参与、了解行政执法过程,将环境损害的可能性降到最低。

　　二、延伸链条开展预防性环境公益保护

　　一是建立“N长+检察长”工作机制,参与早期环境执法。党的十八大以来,党中央高度重视生态文明建设,将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,并提出了绿色发展理念。习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出了“山水林田湖草是生命共同体”的重要论断。为全面贯彻落实习近平生态文明思想,中央及相关省、市分别出台了林长制、河长制的要求及实施意见,构建长效工作机制,全面履行林田河湖保护管理责任。各地检察院围绕如何将生态保护优先、预防为主的理念落到实处,纷纷探索开展了“河长+检察长”“林长+检察长”“树长+检察长”“湾长+检察长”等协作保护机制,将法律监督工作延伸到行政执法过程中,为提前参与和介入生态环境保护打开了通道。

　　二是构建“行政+司法”办案格局。主要包括:建立线索移送机制,行政机关在行政执法中发现涉嫌犯罪、损害社会公共利益等线索的,应及时移送同级检察机关;检察机关对于不构成犯罪但依法应当给予行政处罚的,应及时移送相关行政机关。建立提前介入和磋商机制,行政机关就涉及生态损害情况与违法行为人进行磋商时,或发现可能损害社会公共利益、涉嫌犯罪的案件线索时,可以邀请检察机关提前介入;检察机关在办理生态环境公益诉讼案件制发检察建议前,可以与相关行政机关进行磋商,加强沟通。争取调查取证的协同协作,即检察机关在办理涉生态环境保护公益诉讼案件时,遇到专业技术性问题应争取相关行政机关在调查取证、技术支持等方面的配合。建立重大疑难案件的集体会商机制,对于相关法律实施中的法律适用问题、跨区域案件管辖问题等疑难事项,由检察机关与相关行政机关集体会商,共同研究解决。

　　三是联合开展公益保护调查行动。检察机关可以联合水务、林草、国土资源、生态环境等相关职能部门定期开展检查调查工作,相关行政机关在开展专项检查、专项整治、专项行动时,检察机关也应该积极参与。通过联合行动,检察机关及时发现违法犯罪线索,促进行政与司法有效衔接,将违法行为及损害扼制在小、解决在早。

　　三、充分发挥公益诉讼职责开展预防性环境保护

　　一是以开展行政公益诉讼为主要履职方式。检察机关在面临生态环境遭受重大损害危险但实害尚未发生时,应该把握检察公益诉讼的制度设计初衷,优先开展行政公益诉讼,通过督促行政机关依法履职、依法提起诉讼及支持起诉等方式,监督行政机关依法履职。

　　二是以提起民事公益诉讼方式为补充。检察机关开展民事公益诉讼,要严格遵循立法原意,坚持补位原则,在法律规定的机关和组织都不提起民事公益诉讼的情况下,才可以替补出场。开展民事公益诉讼时,检察机关需要着重加强对重大风险的调查取证。预防性环境公益诉讼的核心要素是具有重大风险,重大风险是指对环境可能造成损害危险的一系列行为及行为可能带来的损害后果。在行为尚未实施或者已经实施但损害后果尚未显现的情况下,检察机关要围绕行为本身及行为可能带来的、尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价,必要时可以借助专家及行政主管部门的专业知识及意见。在提出诉讼请求时,也应该以停止侵害、排除妨碍为主。

　　三是加强与司法机关的沟通,统一认识。检察机关环境民事公益诉讼主要是针对已经造成实然损害的违法行为,在开展预防性诉讼过程中,诉讼理念、程序规则、责任方式等均与传统诉讼不同,需要做好与法院的沟通工作。

　　(作者为江苏省南京市人民检察院第七检察部副主任、全国检察机关优秀调研骨干人才)