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完善三孩政策配套措施 减负赋能提振生育水平
积极生育支持的相关配套措施一般包括时间支持、经济支持和服务支持3个方面,需要系统化和整体性设计与推进。我国实现适度生育水平的关键在于增加一孩生育。配套支持措施推行还应贯穿社会性别平等理念。
为应对低生育挑战,我国自2013年以来不断推进生育政策宽松化改革。2021年中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,明确实施三孩生育政策及配套支持措施。今年的《政府工作报告》提出:完善三孩生育政策配套措施,将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除,发展普惠托育服务,减轻家庭养育负担。三孩政策配套措施的落地落实,是“十四五”时期的关键任务。
优化生育政策势在必行
我国的人口转变在社会经济发展和计划生育政策共同推动下加速完成,我们进入低生育社会已经30年。包括全国人口普查在内的多次调查数据显示,当前我国生育水平和生育意愿出现“双低”现象,一是生育水平低于生育意愿,说明尚有生育需求未得到满足;二是生育意愿低于更替水平,说明育龄人群的生育信心明显不足。提振生育水平需要与提振生育信心并策同行。
目前全世界大多数国家和地区都面临着低生育挑战,为提升生育水平,各个国家和地区采取了不同程度的生育促进措施,近些年有些低生育国家和地区的生育水平有所回升,回升的幅度、原因和可持续性等正在引起密切关注。借鉴其他国家和地区的成功经验,将有助于我国更快走出生育持续过低的困境,这使得优化生育政策势在必行。
优化生育政策重在加强配套支持措施
优化生育政策不仅是对家庭生育数量的政策规定进行宽松化改革,更重要的是通过增强政策的包容性满足育龄人群的生育需求,减轻和消除家庭的生育阻碍因素,推动实现适度生育水平。
生育政策是政府用来调节人口增长的重要手段,它随着人口形势变化而不断调整和优化。生育调节的方向随国家目标而变,在生产力水平相对较低而人口增长过快的20世纪六七十年代,我国采取的是数量约束型的政策手段,通过实施普遍一孩生育政策来严格控制人口增长;在结构问题凸显、低生育水平面临反弹风险的20世纪90年代,我国实施的是以统筹解决人口问题为目标的结构优化性策略;随着人口内在增长率所蕴含的负增长势能不断累积,经济发展进入新常态、人口形势发生重大转折性变化,中央决定推行以实现适度生育水平为目标的包容性生育政策。
我国现时期的生育政策优化呈现与既往历史时期截然不同的两大特点,一是生育率调整的政策方向从严控下压转为宽松上调,二是政策实施配套措施从辅助转为并行。生育政策配套支持措施过去主要遵循奖励扶助与社会抚养费征收等“奖罚并重”的原则,2021年中央决定明确“取消社会抚养费,清理和废止相关处罚规定”,积极生育支持成为当前配套措施的主基调,而且成为决定生育政策实施效果的关键因素。
配套措施推行应关注青年群体 促进社会性别平等
积极生育支持的相关配套措施一般包括时间支持、经济支持和服务支持3个方面,需要系统化和整体性设计与推进。
我国三孩生育政策的配套支持措施也涵盖了上述3个方面。时间支持措施以带薪产假、丈夫陪产假、父母育儿假为主要内容,已体现在2021年修订后的国家《人口与计划生育法》和地方《人口与计划生育条例》中。经济支持和服务支持是2022年国务院《政府工作报告》着重强调的内容。其中“将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除”,意味着将在国家层面通过税收体制对家庭生育予以经济调节和保障,经济支持的层次更高、更规范,意味着生育突破了家庭事务范畴,进入公共事务领域。教育“双减”、生育奖励金发放等其他经济支持措施,也在积极推进。发展普惠托育服务是不可或缺的服务支持措施,为有需求的家庭提供便利、可及、支付得起的婴幼儿照护服务,解决母亲产假之后、孩子入托之前“谁来带娃”的难题。这些措施形成合力,有助于减轻家庭养育负担,共同推动三孩生育政策实施。
配套支持措施推行应特别关注青年群体的婚育意愿及行为。对2016年全面两孩政策实施效果的评估结果显示,政策宽松化显著增加了二孩的出生数量、提升了二孩总和生育率,但由于一孩出生数量和一孩总和生育率过低,在总体上呈现为近年来出生数量的不断下降与总和生育率的持续低迷。因此,我国实现适度生育水平的关键在于增加一孩生育。重塑社会婚育文化,加强青年婚恋观、家庭观教育引导,营造适龄婚育和生育友好的社会文化氛围,应成为配套措施的重要内容。
配套支持措施推行还应贯穿社会性别平等理念。随着女性受教育水平和劳动参与程度的提升,育儿所导致的工作-家庭冲突愈加明显,其主要原因在于社会领域和家庭领域的性别角色分工存在不一致。在单位,女性往往与男性承担同样的工作职责;在家庭,女性则被视为生育主体,这反过来又会影响用人单位在招聘、晋升等环节对女性的评价。生育政策宽松化、产假延长等改革举措及配套支持措施的制定和实施,应具有社会性别平等视角,扭转“育儿是女性专责”的意识,明确育儿分担机制,在利益相关者中合理分担生育的各类成本,平衡生育支持措施和女性就业之间的关系,以消除女性生育的后顾之忧。
遵循人口发展规律减负赋能 按家庭需求精准施策
生育率降低是人类发展的必然趋势,但持续过低的生育率不利于国家民族发展,因此,适度提升生育水平成为人口转变完成后面临低生育挑战的世界各国和地区共同努力的方向。
人口发展具有长期性和复杂性,人口系统的要素表现具有内外不一的性质。“总和生育率低于更替水平”只是一种粗略说法,实质是内在自然增长率小于零,或者净再生产率小于1,反映为母亲一代生育的、存活到生育年龄的女儿一代的数量已不足以替代母亲一代的数量。这种代际更替水平是人口发展趋势的内在表现,与外在由于出生和死亡所引起的人口自然增长及人口规模变化不一定同步,而且人口规模越大、受年龄结构影响所产生的惯性就越大,表现为即使内在人口已经负增长,外在人口数量却依然继续攀升。比如,我国生育率在1992年已低于更替水平,标志着内在自然增长已经启动负增长程序,但人口总量仍呈现惯性正增长,继续从1992年的11.7亿人增加到2021年的14.13亿人,人口自然增长率从1992年的11.60‰直到2021年降到0.34‰,才落入零增长区间。人口系统要素表现内外不一的这一特点具有很强的隐蔽性和迷惑性,对公众理解人口形势造成很大干扰,对人口政策的顶层设计提出了高瞻远瞩和未雨绸缪的更高要求。
遵循人口发展规律,三孩生育政策的实施应循序渐进、水到渠成,不能奢求立竿见影;配套支持措施要立足于为家庭减负赋能,以满足家庭需求为出发点,关注人群需求的异质性,既要满足一般需求,也要满足处于不同生命周期的人群的特殊需求,增强家庭发展能力;要考虑配套措施的可行性和可持续性,特别是涉及资金发放、假期安排等类政策措施,兼顾利益相关者的多方诉求精准施策,确保政策措施落地落实且在较长时期内可持续。
(作者为中国人口学会副秘书长,中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授,本文系国家社会科学基金重大项目“高质量发展视域下中国人口均衡发展的理论建构与多维测度研究”的阶段性成果)
